1. Introduction

Les acteurs du développement s’accordent de plus en plus à considérer que les politiques et les instruments de protection sociale sont le meilleur moyen pour lutter contre la pauvreté et les inégalités et pour favoriser l’intégration sociale dans les pays du Sud (Deacon, 2007; Hickey et Seekings, 2017; Hickey et al., 2020). Or, en Afrique subsaharienne, la protection sociale se développe dans un contexte où l’emploi informel est la norme et où la plupart des travailleurs ont des moyens de subsistance incertains et précaires et n’ont pas accès aux systèmes formels de protection sociale. Pour combler cette lacune, des collectifs de travailleurs informels ont lancé une multitude d’initiatives visant à offrir à leurs membres des formes alternatives de protection sociale en cas de maladie ou de décès, par exemple, ou à les aider à accéder à la protection sociale formelle (Riisgaard, Mitullah et Torm, 2022). Dans cet article, nous parlons d’associations professionnelles informelles pour désigner ces collectifs. Ces associations sont dites informelles parce que leurs membres exercent leur activité de façon informelle, mais certaines d’entre elles sont très structurée, tandis que d’autres le sont moins. Elles sont pour la plupart liées à un secteur d’activité et non fondées sur des réseaux de parenté ou à d’autres systèmes de solidarité traditionnels. Par ailleurs, certaines remplissent les mêmes fonctions que les syndicats formels, en défendant les intérêts de leurs membres et en représentant ces derniers auprès des employeurs ou des autorités (c’est-à-dire en faisant entendre leur voix). Les associations professionnelles informelles négocient sur des sujets tels que l’immatriculation des travailleurs, l’accès à l’emploi et les cotisations de sécurité sociale (à des régimes d’assurance formels). Les associations plus petites et moins structurées proposent souvent des mesures de protection sociale adaptées aux besoins de leurs membres, telles qu’une aide en cas de maladie ou de décès.

Pendant la pandémie de COVID-19 − exemple même d’une crise généralisée et multiforme −, les travailleurs informels ont subi de manière disproportionnée les effets combinés du virus et des mesures de confinement, du fait de la précarité de leurs moyens de subsistance et de leur accès limité à la protection sociale formelle. Il est démontré que les associations, qui offrent une protection sociale informelle tout en facilitant l’accès à l’assurance-maladie et à l’assurance sociale formelle, protègent efficacement les travailleurs en cas de choc idiosyncratique spécifique à un individu ou à un ménage, ou dû à un incident au cours du cycle de vie comme une expulsion, la maladie ou un événement de grande ampleur dont les effets sont limités dans le temps mais ont un impact disproportionné. En revanche, on sait moins ce qu’il advient de ces associations et de leur capacité à protéger les travailleurs informels lorsque ceux-ci sont exposés de surcroît à une crise covariante, c’est-à-dire un choc qui affecte l’ensemble d’un quartier, d’une communauté ou d’un pays, comme ce fut le cas lors de la pandémie de COVID-19 (Bhattamishra et Barrett, 2010). Les premiers bilans indiquent que les mesures sanitaires prises pour enrayer la propagation du virus − notamment le confinement total ou partiel − ont eu un impact soudain et considérable sur les moyens de subsistance des travailleurs informels, aboutissant dans de nombreux cas à une perte de revenu permanente (WIEGO, 2020; Wangari et al., 2021). La plupart des travailleurs informels ont toutefois été contraints de poursuivre leur activité malgré le confinement et les risques de contagion, du fait l’insuffisance ou de l’inadéquation des mesures prises par le gouvernement pour leur venir en aide (Boatang-Pobee et al., 2021; Kugler et al., 2023).

Au Kenya comme en Tanzanie, les premiers cas de COVID-19 ont été détectés à la mi-mars 2020. Malgré des stratégies d’adaptation différentes, la pandémie a constitué dans les deux pays un grave choc socio-économique pour l’économie informelle et a mis à mal le rôle d’amortisseur des associations professionnelles informelles. Dans cet article, nous cherchons à vérifier l’hypothèse selon laquelle les associations professionnelles informelles sont moins à même d’offrir une protection sociale en cas de choc covariant qu’en cas de choc idiosyncratique. Plus précisément, nous répondons à la double question suivante: à quels problèmes les travailleurs informels ont-ils été confrontés pendant la pandémie de COVID-19 et dans quelle mesure les associations sont-elles en mesure de protéger les travailleurs en cas de crises multiples?

À cet effet, nous nous appuyons sur des données d’enquêtes et d’entretiens menés auprès de travailleurs informels exerçant dans la construction, le petit commerce et le transport de passagers, trois secteurs où l’emploi est essentiellement informel, dans les villes de Nairobi, au Kenya, et de Dar es-Salaam, en Tanzanie¹. Les données ont été collectées dans le cadre d’un projet plus vaste sur la protection sociale et les travailleurs informels dans les zones urbaines du Kenya et de la Tanzanie (SPIWORK)². Nous cherchons à cerner les difficultés rencontrées par les travailleurs et à savoir si les associations de travailleurs informels sont en mesure d’offrir et de préserver une protection sociale en cas de chocs idiosyncratiques et covariants simultanés, en prenant l’exemple de la pandémie de COVID-19. Afin de pouvoir apprécier la situation avant et après l’épidémie, nous complétons les données quantitatives de 2018 par une enquête de suivi et des entretiens menés au cours du second semestre de 2020. La comparaison entre le Kenya, qui a pris des mesures très restrictives pour enrayer la propagation de l’épidémie, et la Tanzanie, où le COVID-19 a été largement minimisé, nous permet d’examiner les différences dans la lutte contre la pandémie.

Avant la pandémie, on avait observé que les associations professionnelles informelles possédaient des caractéristiques différentes et offraient un soutien variable selon les secteurs (Riisgaard, Mitullah et Torm, 2022). Une comparaison intersectorielle nous permet donc de vérifier si les caractéristiques propres à chaque secteur influent sur les difficultés rencontrées par les associations pendant la pandémie et sur les réponses qu’elles y apportent. La pandémie a beau avoir été un choc covariant, elle a affecté très différemment les travailleurs selon le secteur et le pays où ils exercent.

Nos résultats font apparaître des similitudes au niveau des pays et des secteurs, mais aussi quelques différences dans les mesures prises face au COVID-19. Au Kenya et en Tanzanie, les petits commerçants ont pour la plupart poursuivi leur activité, tandis que les travailleurs du secteur des transports ont été durement touchés par les mesures de confinement, même si beaucoup d’entre eux ont continué à travailler, quoiqu’en assurant un service réduit. Dans la construction − qui n’était pas considérée comme un service essentiel −, beaucoup de personnes ont perdu leur emploi, notamment celles qui travaillaient sur des gros chantiers, et les restrictions de circulation entre les comtés au Kenya et les régions en Tanzanie les ont empêchées de retrouver du travail. Certains chantiers de moindre envergure n’ont toutefois pas été interrompus mais, en raison des restrictions de déplacement, les travailleurs évitaient de quitter le chantier de crainte de ne pas pouvoir y retourner.

En ce qui concerne les associations, le tableau est contrasté dans les deux pays. Si certaines des organisations les mieux implantées ont continué à fonctionner à plein régime, c’est le cas notamment dans le secteur des transports au Kenya, d’autres ont réduit leurs activités, n’apportant qu’une aide financière et un soutien social limités, ou ont même recentré leur action sur des prestations plus réalisables, telles que la formation aux mesures de prévention liées au COVID-19. Des différences apparaissent dans l’articulation entre les mesures d’aide émanant des pouvoirs publics et le soutien apporté par les associations professionnelles informelles. Ainsi, au Kenya, l’aide est venue le plus souvent des associations, alors qu’en Tanzanie elle a souvent été le résultat de mesures décidées par le gouvernement. Au-delà des effets variables de la pandémie et des mesures de riposte selon les secteurs et les pays, la plupart des associations de travailleurs que nous avons étudiées ne se sont pas effondrées, mais beaucoup se sont mises en sommeil et d’autres ont fonctionné au ralenti. Nous en concluons que, si les associations professionnelles informelles parviennent bien à amortir les chocs individuels ponctuels, elles ne sont souvent pas assez solides pour aider les travailleurs à traverser des crises sanitaires et économiques affectant l’ensemble d’un pays. Nos résultats montrent ainsi qu’il est nécessaire de renforcer les systèmes de protection formels afin qu’ils aient la capacité de résister aux chocs covariants et d’offrir aux travailleurs informels une protection adéquate, ce qui permettra également d’éviter que les structures de soutien informelles s’effondrent.

Le reste de l’article est structuré comme suit. Dans la deuxième partie, nous présentons brièvement le contexte de notre étude avant de décrire notre méthodologie et nos données dans la troisième partie. Nous consacrons la quatrième partie à une revue de la littérature et à la description du cadre théorique de notre analyse, qui fera l’objet de la cinquième partie. Nous analysons les problèmes auxquels les travailleurs informels ont été confrontés pendant la pandémie de COVID-19 et montrons comment la pandémie a affecté les associations de travailleurs informels, et notamment leur capacité à répondre aux besoins de leurs membres. Dans la sixième et dernière partie, nous présentons nos conclusions, en proposant quelques pistes de réflexion pour l’action publique.

2. Le COVID-19 au Kenya et en Tanzanie

Le Kenya, comme tant d’autres pays africains, avait pris un ensemble de mesures pour endiguer la propagation du COVID-19 au début de la pandémie. Ces mesures, que l’on peut qualifier de confinement partiel, prévoyaient une interdiction des déplacements hors du domicile, la distanciation physique, le port du masque et l’hygiène des mains, la fermeture des établissements scolaires, la suspension des vols internationaux, un couvre-feu du crépuscule à l’aube, l’interdiction des rassemblements publics, un isolement obligatoire, la fermeture des bars et des restrictions sur les horaires d’ouverture des restaurants. Le confinement a été levé au début du mois de juillet 2020, mais Nairobi est restée soumise à un couvre-feu jusqu’en octobre 2021. Des mesures telles que l’obligation de se laver les mains, la distanciation physique et le port du masque, l’interdiction des rassemblements publics et l’incitation au télétravail, surtout dans la fonction publique, sont restées en vigueur. Afin d’atténuer les effets de la pandémie sur les travailleurs, le gouvernement avait adopté des mesures telles que des exonérations fiscales pour les personnes à faible revenu, des réductions d’impôts pour les personnes à revenu élevé et une baisse du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Ces dispositifs ont toutefois été supprimés pour l’essentiel en janvier 2021, alors que la pandémie était encore au plus haut. De surcroît, si l’on fait abstraction de quelques transferts en espèces et aides alimentaires accordés au compte-goutte, les travailleurs informels ont été largement abandonnés à leur sort, dans la mesure où ils ne faisaient pas partie de la population ciblée par les programmes de transferts. Les registres sociaux ne recensent pour l’heure que les ménages et les personnes les plus pauvres et les plus vulnérables, qui sont la cible des programmes d’aide sociale. De ce fait, pendant la pandémie, de nombreux travailleurs informels ont eu le plus grand mal à subvenir à leurs besoins quotidiens, mais aussi à régler leurs arriérés de cotisations de membres et caisse d’assurance-maladie, ce qui les a obligés à s’endetter auprès de leur employeur ou de leur association.

En Tanzanie, le gouvernement avait pris au début de la pandémie des mesures d’urgence pour enrayer la propagation du virus. Dans beaucoup de secteurs toutefois, les travailleurs informels ont continué à exercer leur activité, y compris pendant la courte période de confinement (de mars à mai 2020). Dès le mois de mai 2020, le gouvernement est revenu sur ses décisions, a commencé à lever les restrictions et a cessé de communiquer les chiffres des contaminations et des décès liés au COVID-19. Le président Magufuli, décédé en 2021, a invité la population à reprendre ses activités et a supprimé les mesures de mise en quarantaine pour les voyageurs internationaux. En revanche, déclarait-il, les touristes verraient leur température contrôlée à leur arrivée: «S’ils ne présentent aucun symptôme, qu’on les laisse aller voir les animaux» (SABC News, 2020). En juin 2020, le gouvernement tanzanien a déclaré que la phase critique de la pandémie de COVID-19 était terminée et tous les établissements scolaires étaient autorisés à rouvrir, si bien que la plupart des travailleurs informels ont pu en conclure que la pandémie était terminée. Ce changement de cap s’explique par la crainte des conséquences socio-économique d’un confinement, surtout pour les catégories les plus vulnérables de la population. Le gouvernement a apaisé ces inquiétudes en adoptant notamment un plan de relance économique qui a ramené le taux de TVA de 16 à 14 pour cent, ce qui a abaissé le coût du carburant et profité directement aux travailleurs des transports. Les autorités ont fini par admettre que le COVID-19 n’allait pas disparaître de sitôt, mais elles recommandaient à la population de le soigner comme une simple grippe. Il n’y avait donc pas lieu d’arrêter de travailler, du moment que l’on respectait les consignes du ministère de la Santé.

Les mesures prises pour enrayer la propagation du COVID-19 ont affecté l’ensemble de la société et plus particulièrement les travailleurs informels, qui ont pâti de surcroît de l’application erratique de ces mesures. Au Kenya comme en Tanzanie, les vendeurs des marchés alimentaires étaient considérés comme des travailleurs essentiels et étaient donc autorisés à poursuivre leur activité durant le confinement. Or, certains marchés ont été temporairement fermés et ont imposé des restrictions sanitaires au moment de la réouverture (Boatang-Pobee et al., 2021). De nouveaux marchés de rue ad hoc ont fait leur apparition dans certaines zones urbaines et ont eu du succès, notamment auprès des commerçants qui avaient perdu leur emploi à cause de la pandémie (voir Kiaka et al., 2021). Les travailleurs du transport de passagers ont également été autorisés à poursuivre leur activité dans les deux pays, bien qu’en limitant le nombre de passagers à bord, et certains véhicules ont été affectés au transport de denrées alimentaires et autres marchandises entre zones rurales et urbaines.

3. Méthodologie

Pour conduire notre analyse, nous utilisons: i) des données de référence sur les travailleurs informels des secteurs de la construction, du petit commerce et des transports, recueillies en 2018 dans le cadre du projet SPIWORK³, et ii) des données issues d’une enquête de suivi auprès des travailleurs informels et d’entretiens avec des informateurs clés, recueillies en deux phases (juillet-août 2020 et octobre-novembre 2020) à Nairobi et Dar es-Salaam. Comme nous l’avons indiqué plus haut, le confinement a été levé assez rapidement dans les deux pays. Le COVID-19 sévissait encore lorsque nous avons commencé à collecter des données à la mi-juillet 2020, mais les travailleurs informels parlaient déjà de la pandémie au passé. Par conséquent, dans cet article, nous employons l’expression «après le COVID» pour désigner la période de collecte des données de 2020. Notre recherche a été conduite dans le respect de l’éthique et approuvée par les autorités compétentes de chaque pays.

Durant la première phase de collecte de données, en juillet-août 2020, nous avons interviewé des travailleurs des secteurs du commerce, de la construction et du transport de passagers en nous appuyant sur un questionnaire semi-structuré comportant des questions à la fois ouvertes et fermées, afin de comprendre comment la crise avait amplifié les problèmes qu’ils rencontraient dans leur vie professionnelle et à quels types de difficultés nouvelles les associations qui les représentent avaient été confrontées. Pour des raisons éthiques et afin d’éviter toute contamination des chercheurs et des personnes interrogées, les entretiens ont été menés par téléphone à un moment qui convenait aux participants. Quand les répondants ont sollicité un entretien en face-à-face (surtout au cours de la deuxième phase de collecte), toutes les mesures de précaution ont été prises: port du masque, distanciation physique et désinfection des mains après l’entretien. Les questions de l’enquête portaient notamment sur le montant de la cotisation, la fréquence des réunions et les mécanismes d’adaptation et d’accompagnement. Tous les répondants (et leurs associations) avaient participé à l’enquête initiale en 2018 et, dans les deux pays, les questionnaires ont été administrés par des assistants de recherche qualifiés.

Afin de disposer d’une base d’information plus large, nous avons sélectionné une dizaine d’associations de travailleurs indépendants par secteur dans chaque ville (Nairobi et Dar es-Salaam), soit un total d’environ 70 associations (35 dans chaque pays), qui différaient par la taille, l’objet social et la solidité. Parmi les associations de notre échantillon figurent quelques syndicats dûment constitués, tels que le syndicat des travailleurs des transports du Kenya (Transport Workers Union of Kenya – TAWU), le syndicat des travailleurs du transport routier de Tanzanie (Tanzania Road Transport Workers Union – TAROTWU) et le syndicat des travailleurs de l’industrie et du commerce de Tanzanie (Tanzania Union of Industrial and Commercial Workers – TUICO). On recense aussi des coopératives d’épargne et de crédit (COOPEC), répandues dans le secteur des transports au Kenya, des associations villageoises d’épargne et de crédit (Village Community Bank – VICOBA) en Tanzanie, ainsi que de grandes organisations faîtières comme la Jumuiya ya Vikundi vya Wenye Viwanda na Biashara Ndogondogo (VIBINDO), qui fédère des associations de petits commerçants et producteurs en Tanzanie, et la confédération du secteur informel de Nairobi (Nairobi Informal Sector Confederation – NISCOF) et l’alliance nationale des vendeurs ambulants et des commerçants informels du Kenya (Kenya National Alliance of Street Vendors and Informal Traders – KENASVIT). Nous avons aussi inclus dans notre échantillon plusieurs tontines, ces petites associations informelles d’épargne et de crédit connues au Kenya sous le nom de chamas.

Afin de recueillir différentes opinions, nous avons interviewé au sein des associations aussi bien des membres ordinaires que des dirigeants. Au Kenya, nous avons réalisé 71 entretiens (34 dirigeants et 37 membres), dont 23 avec des petits commerçants, 21 avec des ouvriers du bâtiment et 27 avec des travailleurs des transports. En Tanzanie, nous avons mené 65 entretiens (38 dirigeants et 27 membres), dont 20 avec des petits commerçants, 12 avec des ouvriers du bâtiment et 33 avec des travailleurs des transports. Dans les deux pays, les travailleurs de notre échantillon étaient âgés en moyenne de 35 ans et gagnaient en moyenne l’équivalent de 10 dollars des États-Unis par jour. Pour ce qui est du niveau d’éducation, environ 48 pour cent des travailleurs de notre échantillon étaient allés jusqu’au bout de l’enseignement secondaire au Kenya, contre 39 pour cent en Tanzanie. Enfin, les hommes représentent environ 70 pour cent de notre échantillon dans les deux pays⁴. Nous sommes conscients que la petite taille de l’échantillon ne permet pas d’effectuer une analyse quantitative au-delà des statistiques descriptives.

Lors de la deuxième phase de collecte de données, qui s’est déroulée entre octobre et novembre 2020, nous avons mené des entretiens avec des informateurs clés, c’est-à-dire des décideurs et des professionnels en lien avec des travailleurs informels. Au Kenya, nous nous sommes notamment adressés à la direction des micro et petites entreprises, à l’autorité nationale de la construction, au fonds national d’assurance-maladie (NHIF) et à l’association pour la sécurité des boda boda (motos-taxis) du Kenya (BAK). En Tanzanie, nous nous sommes entretenus avec des membres de l’association des propriétaires d’autobus urbains de Dar es-Salaam (DARCOBOA) et de l’association VIBINDO. Le but était de recueillir leur point de vue sur l’impact du COVID-19 sur les travailleurs informels. Les entretiens ont été enregistrés avec le consentement des participants et ont également fait l’objet d’une prise de notes détaillées. Les données qualitatives ont été codées et analysées à l’aide du logiciel Nvivo, et les données quantitatives traitées avec le logiciel STATA.

4. Littérature et cadre théorique

Bien que l’on constate des signes de changement, le rôle des structures d’appui aux travailleurs informels n’est pas encore pleinement reconnu au niveau international, et les stratégies actuelles d’extension de la protection sociale et le cadre conceptuel qui les sous-tend n’en tiennent pas compte (Riisgaard, Mitullah et Torm, 2022; Awortwi et Walter-Drop, 2018). Or, les mécanismes informels de protection sociale et les réseaux de solidarité constituent dans les pays du Sud d’importantes stratégies de gestion des risques pour les ménages et les individus. Les associations professionnelles informelles, par exemple, comblent en partie les lacunes de la protection sociale formelle, surtout lorsque celle-ci est inexistante ou insuffisante (Awortwi et Walter-Drop, 2018; Kamau et al., 2018; Mushunje et Kaseke, 2018; Oduro, 2010). Bien que souvent sommaires, les mécanismes de protection sociale informels ont l’avantage d’être plus souples, mieux adaptés aux besoins immédiats et plus inclusifs que les systèmes formels (Kaseke, 2003). Au Kenya et en Tanzanie, on trouve des exemples d’associations de travailleurs informels qui vont au-delà de la gestion des risques pour proposer des services de protection sociale tels que des bourses d’études, de la formation continue et la représentation auprès des autorités (Riisgaard, Mitullah et Torm, 2022). Dans son étude sur le Kenya, Oware (2020) fait valoir l’importance des modalités informelles de protection sociale dans le lissage des revenus et de la consommation, tout en soulignant que ces mécanismes ont des limites et qu’ils peuvent créer de l’exclusion. De même, Kamau et al. (2018) concluent à l’efficacité des systèmes de soutien informels apportés par les associations en cas de choc idiosyncratique.

Des études portant sur un échantillon plus vaste de pays en développement et de formes de gestion communautaire des risques donnent à penser que les mécanismes informels sont très efficaces en réponse à des chocs idiosyncratiques affectant les individus et les ménages ou liés à des événements de la vie comme la maladie ou la mort, mais qu’ils sont insuffisants face à des crises covariantes affectant des zones géographiques plus larges (Bhattamishra et Barrett, 2010; OCDE/OIT, 2019). De fait, les chocs covariants, à savoir les crises de nature climatique, météorologique, économique ou pandémique, ont tendance à détruire les mécanismes informels de protection sociale, ce qui touche les ménages vulnérables dont les ressources sont déjà limitées (Watson, 2016; WIEGO, 2020). Les associations professionnelles informelles n’ont souvent pas beaucoup d’adhérents et disposent de ressources limitées, destinées expressément à être mutualisées pour venir en aide, parfois à tour de rôle, aux travailleurs subissant un choc ponctuel. Elles ne sont donc pas adaptées pour répondre à un choc covariant qui touche tous leurs membres en même temps. Les associations professionnelles informelles ont aussi l’inconvénient d’exclure les plus vulnérables (Calder et Tanhchareun, 2014; Dercon et Krishnan, 2002) en raison des barrières à l’entrée et de l’obligation de verser une cotisation (Riisgaard, Mitullah et Torm, 2022). En tant qu’organisations fondées sur l’adhésion, elles ont tendance à fixer des critères d’admission et à différencier les membres en fonction de leur statut au sein de la structure. Étant donné que les associations professionnelles informelles protègent moins bien contre les crises covariantes, Oware (2020) conclut, à l’instar de Bhattamishra et Barrett (2010), qu’une crise d’ampleur nationale nécessite l’intervention des pouvoirs publics et des organisations non gouvernementales. Elle souligne la nécessité d’un système public et complet de protection sociale, tout en reconnaissant que cela n’est pas réaliste dans la plupart des pays, en raison des ressources limitées de l’État. Oware (2020) s’intéresse également à l’articulation entre mécanismes formels et informels de protection sociale, estimant que les premiers devraient venir compléter les seconds. Elle rejoint en cela Oduro (2010), qui se demande si la mise en place d’un système formel de protection sociale ne risque pas de «faire disparaître la protection sociale informelle et d’avoir un impact négatif sur le bien-être des personnes pauvres et vulnérables» (p. 23). L’important ici, comme le souligne Oduro (2010), est que la protection sociale formelle renforce les aspects positifs des mécanismes de soutien informels au lieu de les affaiblir. Tout en estimant lui aussi que les mécanismes informels protègent moins bien contre les risques covariants, Dafuleya (2018 et 2023) enrichit le débat en rappelant que l’économie informelle recouvre des réalités très différentes.

Nos données témoignent à l’évidence de la diversité des travailleurs informels et de leurs associations et montrent qu’il est nécessaire de faire des comparaisons entre secteurs. Nous cherchons à déterminer si les associations de travailleurs informels sont en mesure d’offrir une protection aux travailleurs informels pendant une crise covariante, tout en les aidant à faire face aux idiosyncratiques du quotidien, comme une expulsion, une saisie de leur marchandise ou la maladie d’un membre du ménage. Pour ce faire, nous nous appuyons sur les témoignages de travailleurs informels et sur des cas où les associations de travailleurs informels se sont efforcées d’atténuer les crises. Comme Riisgaard, Mitullah et Torm (2022), nous adoptons la typologie de la protection sociale établie par Devereux et Sabates-Wheeler (2004) et définissons la protection sociale au sens large en y englobant les mesures de prévention (assurance-maladie, pensions, etc.), de promotion (microfinance, formation professionnelle, etc.) et de transformation (par exemple, représentation et action collective)⁵. Nous explicitons ces différentes dimensions de la protection sociale dans l’annexe supplémentaire en ligne B (en anglais) et les mettons en rapport avec nos données dans l’analyse présentée dans la sous-partie 5.2.

5. Analyse

Nous présentons nos résultats à la suite. Nous analysons tout d’abord les principaux problèmes auxquels ont été confrontés les travailleurs informels pendant le COVID-19. Nous étudions ensuite comment les associations de travailleurs informels ont aidé les travailleurs à surmonter ces difficultés. Nous examinons enfin les différents mécanismes d’adaptation et d’atténuation mis en œuvre par les associations, en dégageant différents thèmes qui se recoupent et se chevauchent parfois. Nous nous appuyons avant tout sur nos données qualitatives, que nous complétons le cas échéant par des données quantitatives afin d’avoir une vision intersectorielle et de pouvoir comparer avec la situation d’avant le COVID. Cette triangulation des données nous permet de dresser un tableau plus complet et plus nuancé.

6. Conclusions

Nous avons analysé dans cet article les multiples difficultés qu’ont rencontrées les travailleurs informels pendant la pandémie de COVID-19, ainsi que les mécanismes d’adaptation qu’ont mis en place les associations pour protéger leurs membres. Au Kenya comme en Tanzanie, les travailleurs informels n’ont généralement pas eu d’autre choix que de continuer à travailler pendant le confinement, et c’est en grande partie grâce à eux que l’économie a continué à tourner pendant cette période difficile. Paradoxalement, toutefois, du fait de leur pouvoir limité et de leur hétérogénéité, les travailleurs informels n’ont guère été entendus dans les débats sur les coûts économiques et sociaux du COVID-19.

Le confinement, imposé avec plus ou moins de rigueur au Kenya et en Tanzanie, a perturbé le quotidien des travailleurs formels et informels ainsi que les activités des associations professionnelles informelles, qui ont pâti de la perte de revenus subie par la plupart de leurs adhérents. Beaucoup d’associations avaient jusque-là pu prémunir leurs membres contre les chocs idiosyncratiques, notamment en couvrant les coûts induits par la maladie, un décès, la scolarisation des enfants, un mariage ou le chômage. Pendant la pandémie, toutefois, elles ont cessé de prélever des cotisations, si bien qu’elles n’avaient plus les moyens d’assurer le volet prévention de la protection sociale. Certaines d’entre elles ont néanmoins continué à proposer des mesures de promotion en offrant par exemple à leurs membres un soutien financier, souvent sous la forme de prêts sans intérêt. Ce soutien, bien qu’insuffisant, montre que les associations ont su se montrer innovantes en réponse à la crise. Ainsi, malgré leurs limites, elles ont contribué de manière décisive à compléter l’aide d’urgence des pouvoirs publics, en octroyant les ressources nécessaires et en soutenant les membres vulnérables qui avaient perdu leur emploi pendant la pandémie. Cependant, comme la plupart des associations informelles épargnent tout au long de l’année et se partagent les dividendes (épargne plus bénéfices) à la fin de l’année, elles n’ont pas de coussin de sécurité dans lequel puiser en cas de crise inattendue comme la pandémie de COVID-19. De fait, les prêts sans intérêt constituent une solution temporaire, mais ne sont pas forcément adaptés en cas de crise durable. Si les associations devaient tirer une leçon de cette période ce serait donc de mettre de côté une partie de leur épargne pour éviter de repartir de zéro chaque année. Une solution consisterait à ce qu’elles prennent le statut de coopératives d’investissement. Par ailleurs, nous montrons dans cet article que les associations n’ont pas saisi l’occasion de la pandémie pour exploiter la dimension de transformation de la protection sociale (expression et représentation collectives), sauf dans le secteur des transports (et notamment chez les opérateurs de dala-dala en Tanzanie), puisqu’elles n’ont pas plaidé la cause de leurs membres auprès des responsables politiques pendant la crise du COVID-19. Dans l’ensemble, même si certaines structures de soutien informelles ont fait la preuve de leur utilité en adoptant des stratégies d’adaptation spécifiques à la crise du COVID-19, notre étude confirme l’hypothèse selon laquelle la protection sociale informelle est moins efficace pour faire face à des chocs covariants qu’en cas de risques idiosyncratiques, bien que des variations existent entre pays et entre secteurs.

Les données sectorielles indiquent que, dans les deux pays, les associations de travailleurs de la construction ont été plus durement touchées que celle de petits commerçants et de travailleurs des transports. Cette plus grande résilience des associations des transports tient au fait qu’elles sont en général plus structurées et réglementées que celles du secteur de la construction. En outre, en Tanzanie, les associations du secteur des transports ont réussi à écarter la menace de grèves et ont défendu les intérêts de leurs membres en négociant un accord collectif avec le gouvernement. Le secteur des transports a fortement pâti de la limitation du nombre de passagers à bord. De ce fait, la plupart des travailleurs ont vu leur revenu diminuer ou ont perdu leur emploi, ce qui n’a pas empêché leurs associations de poursuivre leurs activités malgré la baisse de leurs recettes (provenant des cotisations et des droits d’adhésion) et le départ de membres.

Confrontées à un manque ou à une insuffisance de ressources en raison du faible montant des cotisations encaissées, les associations ont dans l’ensemble été restreintes dans leur capacité à octroyer des crédits à leurs membres pendant la pandémie. Dans les deux pays, elles ont été submergées par les demandes de prêt, si bien qu’elles ont accordé des crédits moins nombreux et de plus faible montant. En Tanzanie, l’octroi de crédits a diminué, notamment dans le secteur de la construction, tandis que la fourniture de services sociaux a augmenté, preuve que les associations ont revu leurs priorités pour répondre aux besoins urgents. Les travailleurs des transports tanzaniens ont particulièrement souffert de la limitation de la capacité en places assises mais, dans l’ensemble, les opérateurs de dala-dala ont continué à travailler normalement, si ce n’est qu’ils étaient tenus de faire respecter les mesures sanitaires aux passagers (port du masque et désinfection des mains). En outre, des mesures spécifiques, telles que l’autorisation de l’accès des boda-boda au centre-ville et la baisse de la TVA sur l’essence, ont atténué l’impact des restrictions pour les travailleurs informels des transports. En Tanzanie, beaucoup d’associations de travailleurs des transports ont proposé de nouveaux services comme la formation aux mesures de prévention et l’achat de matériel de protection sanitaire à des prix abordables (désinfectant et autres). Fait important, les associations qui ont innové sont celles qui ont le mieux résisté à la crise. En assouplissant leurs règles et en diminuant le montant des cotisations et des pénalités de retard, en réaffectant leurs ressources ou en réorientant leurs activités, elles ont pu venir en aide rapidement aux travailleurs informels faisant face à des difficultés pendant la pandémie. En revanche, les systèmes nationaux de protection sociale tels que le NHIF étant régis par des règles strictes, ils n’ont pas pu accorder des dispenses de cotisations (ou de pénalités) aux travailleurs affiliés, comme l’auraient souhaité beaucoup d’entre eux. Les régimes de protection sociale formelle ont donc de précieux enseignements à tirer de l’expérience des associations, qui savent adapter leurs règles et leurs procédures afin de protéger leurs membres en cas de crise.

Même si la plupart des associations étudiées ne se sont pas effondrées, du moins pendant la phase initiale de la pandémie, elles ont démontré une capacité limitée à venir en aide à leurs membres lors d’un choc covariant. Cela laisse penser qu’une approche combinant des mécanismes de protection sociale formels et informels est nécessaire pour permettre aux associations de faire face à l’adversité et d’alléger leur fardeau. Une solution serait de créer un registre social des travailleurs informels afin que les autorités puissent apporter un soutien ciblé à ces derniers, ainsi qu’à leurs associations. Cela dit, au Kenya, beaucoup d’associations professionnelles informelles sont immatriculées auprès du Département des services sociaux, si bien que la non-inscription dans le registre social n’explique pas forcément l’insuffisance de la protection. De plus, les travailleurs informels ne sont pas répertoriés dans le registre social kenyan, si ce n’est dans une allusion implicite à la collecte de données sur les bénéficiaires potentiels (Maintains, 2021). Il conviendrait dès lors d’inclure plus explicitement les travailleurs informels et leurs associations comme une catégorie à part entière dans un registre social amélioré. Cela devrait permettre de résoudre les difficultés que rencontrent les associations pour répondre efficacement aux urgences de leurs membres, notamment en cas de crise. Il convient toutefois de ne pas négliger les problèmes que posent les registres − et notamment le risque que les données sociales numérisées soient exploitées à des fins clientélistes (Khan et Roy, 2019). La question de l’enregistrement des travailleurs informels a également été abordée en Tanzanie, où de petits projets pilotes ont été lancés en vue de répertorier les petits commerçants, de manière qu’ils puissent être facilement contactés et inclus dans les stratégies nationales de réponse en cas de crise d’une ampleur similaire à celle du COVID-19.

Néanmoins, malgré toute la bonne volonté des pouvoirs publics, force est de reconnaître que les associations informelles auront toujours un rôle à jouer: les programmes de protection sociale formelle ne peuvent pas répondre aux besoins de l’ensemble de la population, et des travailleurs informels en particulier, en raison des ressources limitées dont disposent les États. Il est donc nécessaire de renforcer la résilience des mécanismes de soutien informels, puisque les associations restent les principaux amortisseurs des chocs idiosyncratiques. En cohérence avec la littérature (Oware, 2020; Oduro, 2010), nous estimons nécessaire que la protection sociale formelle complète et renforce les aspects positifs des mécanismes de soutien informels au lieu de les affaiblir. Les représentants des associations ne doivent pas se borner à inciter les travailleurs informels à adhérer à l’assurance sociale formelle. Ils doivent aussi être associés (et pas seulement ponctuellement) à la conception des régimes d’assurance et aux instances chargées d’élaborer les politiques visant les travailleurs informels, afin de faire en sorte que les besoins de ces derniers soient bien pris en compte. Les décideurs auraient intérêt à exploiter le potentiel des associations en s’associant avec elles pour concevoir des programmes de protection sociale qui répondent aux besoins des organisations professionnelles et des travailleurs en cas de choc covariant.

Au-delà des implications pour l’action des pouvoirs publics à plus long terme, une stratégie plus immédiate et à plus court terme pour faire face aux prochaines crises d’ampleur nationale consisterait à étendre les transferts en espèces ciblés afin de protéger les travailleurs informels et de permettre à leurs associations de faire face à l’adversité. Au Kenya, les transferts en espèces d’urgence octroyés pendant la pandémie ont atteint principalement des personnes qui bénéficiaient déjà d’autres programmes de prestations (les habitants des bidonvilles par exemple), et aucun mécanisme n’a été mis en place pour les nombreux autres travailleurs qui avaient besoin de soutien. En Tanzanie, le programme de transferts du fonds d’action sociale (Tanzania Social Action Fund) cible les ménages en situation d’extrême pauvreté, or les travailleurs informels ne sont pas dans ce cas et aucun programme de transferts ne couvre les personnes qui ne sont pas suffisamment pauvres pour bénéficier de l’aide sociale et qui constituent ce que l’on appelle le «chaînon manquant de la protection sociale» (Guven, Jain et Joubert, 2021)¹². La mise en place de programmes de transferts inconditionnels en espèces lors d’une crise covariante pourrait donc permettre d’atteindre les personnes les plus vulnérables de l’économie informelle urbaine.

Remerciements

Les auteurs remercient la Danish International Development Agency (DANIDA) pour son soutien financier. Ils adressent aussi leurs remerciements à toutes les personnes qui ont eu l’amabilité de leur consacrer du temps et de les faire bénéficier de leurs expériences et de leurs connaissances.