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Quelle légitimité en l’absence de membres? Enseignements de l’expérience hongroise en matière de représentativité des syndicats

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    Quelle légitimité en l’absence de membres? Enseignements de l’expérience hongroise en matière de représentativité des syndicats

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Résumé

En Hongrie, le rôle de la négociation collective dans l’encadrement de l’emploi est marginal et ne cesse de régresser. Des défauts du cadre juridique sont probablement les principales causes de la faiblesse et de la baisse de la couverture conventionnelle. S’appuyant sur les normes de l’OIT et sur l’expérience d’autres pays, les auteurs analysent les règles relatives à la représentativité syndicale et proposent des réformes susceptibles d’inverser la tendance à la diminution de la couverture. Ils présentent divers aspects de la situation hongroise en matière de représentativité en s’inscrivant dans un cadre théorique européen, ce qui présente un intérêt particulier pour les pays où la syndicalisation est faible, notamment ceux d’Europe orientale. 

Mots clés: droit de négociation collective, syndicats, représentativité, niveau sectoriel, secteur public, accords internes, propositions de réforme

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2026-02-03

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Les articles paraissant dans la Revue internationale du Travail n’engagent que leurs auteurs, de même que les désignations territoriales qui y sont utilisées, et leur publication ne signifie pas que l’OIT souscrit aux opinions qui y sont exprimées.

Titre original: «Legitimacy without Members? Hungarian Lessons on How to Guarantee Trade Union Representativeness» (International Labour Review, vol. 165 no 1). Traduit par Isabelle Croix. Également disponible en espagnol (Revista Internacional del Trabajo, vol. 145, no 1).

                                                                                                                               

1. Introduction

En Hongrie, le rôle de la négociation collective dans l’encadrement de l’emploi est marginal et ne cesse de s’affaiblir, le taux de couverture étant inférieur à 20 pour cent, ce qui signifie que les salariés ont de moins en moins la possibilité de s’exprimer sur leurs conditions de travail (Hungarian Central Statistical Office, 2015 et 2020). Des défauts de la réglementation relative à la négociation collective sont vraisemblablement au nombre des principales causes de cette situation. Dans cet article, nous nous appuyons sur une comparaison européenne pour analyser la législation hongroise sur la représentativité syndicale et décrivons les réformes qui pourraient être envisagées pour inverser la tendance à la baisse de la couverture. Nous tentons de présenter l’expérience hongroise concernant divers aspects de la représentativité syndicale à la lumière des normes de l’Organisation internationale du Travail (OIT). Notre étude pourrait présenter un intérêt particulier pour les pays – notamment d’Europe orientale – où le taux de syndicalisation (personnes syndiquées en pourcentage de la population active) et la couverture de la négociation collective sont faibles en raison d’un cadre juridique inadapté.

Le reste de l’article est organisé comme suit. Dans la deuxième partie, nous décrivons le système hongrois de relations du travail, en présentant le cadre réglementaire et les raisons pour lesquelles il pourrait nuire à la négociation collective. Dans la troisième partie, nous explorons les conditions qui doivent être réunies pour conclure et modifier des conventions collectives d’entreprise, avant de passer en revue les solutions éventuelles et les difficultés concrètes qu’elles posent. La quatrième partie porte sur l’idée de remplacer les conventions collectives par un système d’accords internes dans lequel les comités d’entreprise s’apparentent à des quasi-syndicats. Dans la cinquième partie, nous analysons des stratégies visant à garantir la représentativité syndicale au niveau sectoriel afin d’instaurer le dialogue, tandis que dans la sixième nous examinons diverses limites au droit de négociation collective dans la fonction publique. Nous livrons nos conclusions dans la septième partie. Pour l’essentiel, notre étude consiste à analyser comment la réglementation du droit de négociation collective – notamment concernant la représentativité syndicale – peut s’adapter à l’évolution du travail dans un contexte de diminution de la syndicalisation à l’échelle mondiale. Le gouvernement hongrois ne prenant aucune initiative dans ce sens, nous présentons nos propres propositions de réforme du cadre juridique actuellement en vigueur en Hongrie.

2. Le système hongrois de relations du travail: comment le droit du travail peut-il être favorable à la négociation collective?

En Hongrie, l’histoire des syndicats et de la négociation collective a commencé au début de la révolution industrielle du XIXe siècle. Le communisme y a ensuite porté un coup d’arrêt, parce qu’il utilisait les syndicats comme un instrument de contrôle des travailleurs plutôt que de défense de leurs intérêts. Les années 1990 ont été marquées par une transition rapide vers la démocratie et l’économie de marché et, en parallèle, par l’émergence de la liberté syndicale et d’un dialogue social autonome. Pourtant, trente-cinq ans plus tard, le taux de syndicalisation et la couverture de la négociation collective restent parmi les plus faibles de l’Union européenne (UE) et ne cessent de diminuer. En outre, bien que des réformes aient été engagées, la négociation collective se déroule presque exclusivement au niveau de l’entreprise.

Ces quelques éléments laissent penser que, même si le cadre juridique est théoriquement favorable, les syndicats éprouvent des difficultés à être suffisamment représentatifs pour participer à la négociation collective et conclure des accords qui aient un réel impact sur les conditions de travail. L’analyse de ce cadre juridique peut donc être riche d’enseignements pour les pays présentant des caractéristiques similaires.

Durant l’ère communiste, la négociation collective n’était pas un mécanisme pertinent pour la définition des conditions d’emploi. Les accords collectifs ne pouvaient déroger au Code du travail1 que dans les cas expressément prévus, lesquels étaient extrêmement peu nombreux. Les salaires étaient fixés par l’État, soit directement au moyen de grilles salariales, soit indirectement par le biais de la réglementation. Les syndicats faisaient partie des instruments de contrôle social utilisés par le Parti communiste pour appliquer ses politiques sur le lieu de travail (Szabó, 2022, p. 44). De ce point de vue, la Hongrie n’était pas une exception et, tout au long des années 1990, dans les pays d’Europe orientale, les syndicats, qui faisaient jusqu’alors partie intégrante de l’appareil socialiste, ont dû se mobiliser pour se muer en institutions représentant les intérêts des travailleurs (Bohle, 2011, p. 96).

Dans le système hongrois de relations du travail, qui résulte dans sa forme actuelle du Code du travail de 19922, la représentation des salariés repose principalement sur deux piliers: les syndicats et les comités d’entreprise. Les syndicats, qui sont dotés de pouvoirs de représentation inscrits dans la loi, dont celui de négocier collectivement, jouent le rôle principal. Comme en Allemagne, les comités d’entreprise sont des instances élues qui participent au processus décisionnel de l’entreprise avec une voix consultative. Leur pouvoir en la matière est très limité, même s’ils disposent d’un large éventail de prérogatives consultatives (Héthy, 1999, p. 194).

Le début des années 1990 a été marqué par un processus de décentralisation et de fragmentation des syndicats, regroupés dans six confédérations nationales, dont aucune n’a jamais occupé une position dominante. Alors qu’avant 1990 il était obligatoire de se syndiquer, au cours des décennies suivantes le taux de syndicalisation a connu un recul constant: il n’était plus que de 29 pour cent en 2001 et de 7 pour cent en 2021. Du fait de ce paysage syndical fragmenté et de l’absence d’organisations patronales sectorielles, la négociation collective se déroule principalement au niveau de l’entreprise. Les travailleurs syndiqués, déjà peu nombreux, sont répartis entre un grand nombre d’organisations, si bien qu’il est fréquent que plusieurs syndicats en concurrence les uns avec les autres coexistent dans un même lieu de travail.

Plusieurs raisons sont à l’origine de la diminution régulière du taux de syndicalisation dans les pays d’Europe centrale et orientale, en particulier l’incapacité des syndicats à réellement obtenir des revalorisations salariales en raison de l’inefficacité de la négociation, et leur faiblesse organisationnelle, financière et professionnelle. La décentralisation (au niveau de l’entreprise) des structures de négociation collective et l’organisation limitée des salariés comme des employeurs (Funk et Lesch, 2004, p. 267) comptent parmi les autres causes de la couverture faible voire, dans certains cas, quasi inexistante de la négociation collective. Alors que les taux de couverture sont plus élevés dans les systèmes où les négociations impliquent plusieurs employeurs que dans ceux où elles se déroulent au niveau de l’entreprise, les pays d’Europe centrale et orientale ont adopté ce second modèle (Marginson, Keune et Bohle, 2014, 41-42). Dans le cas de la Hongrie, comme nous le verrons plus loin, les syndicats sont de surcroît en butte à une politique et à des réformes législatives hostiles depuis 2010 et l’avènement du régime Orbán.

En Hongrie, la réforme de la négociation collective a constitué le principal volet du Code du travail adopté en 20123 et a abouti à une modification fondamentale de la hiérarchie des sources du droit du travail. Le Code du travail de 1992 avait pour but de définir des normes minimales, susceptibles d’être complétées ou remplacées par des conventions collectives, ce qui signifie qu’initialement celles-ci devaient jouer un rôle important dans l’encadrement de l’emploi. Il appliquait le «principe de faveur», autorisant à déroger aux dispositions légales à condition que ces dérogations soient plus favorables (in melius) aux salariés. Il demeurait possible d’introduire des dérogations moins favorables (in peius), mais de manière limitée. Malgré l’intention du législateur, lorsqu’elle est devenue membre de l’UE, en 2004, la Hongrie affichait une couverture conventionnelle de 30 à 40 pour cent, soit l’une des plus faibles de l’UE. Qui plus est, beaucoup d’accords conclus au niveau de l’entreprise se contentaient de reprendre les dispositions de la loi et ne résultaient pas de véritables négociations (Neumann, 2002, pp. 11-12).

Le changement conceptuel introduit par le Code du travail de 2012, toujours en vigueur actuellement, avait pour principal objectif de renforcer le rôle des négociations collectives en élargissant considérablement la possibilité d’adopter des dérogations moins favorables que les dispositions contenues dans la loi. La règle générale a donc été modifiée de telle manière qu’il soit possible de déroger à la plupart des dispositions du Code du travail, y compris lorsque ces dérogations pénalisaient les salariés4. La réforme a également sensiblement réduit les droits des syndicats, ce qui a fait naître des doutes quant à leur capacité à utiliser leur marge de manœuvre dans le cadre de la négociation collective. Elle s’est traduite par une diminution constante de la couverture conventionnelle, ramenée à tout juste 18,5 pour cent en 2020 (Gyulavári et Kártyás, 2023, p. 9).

D’autres réformes ont contribué à cette diminution ces dix dernières années, en particulier dans le secteur public. Ainsi, l’interdiction de la négociation collective dans le secteur public de la santé, entrée en vigueur en 2021 (voir également la partie 6.2), la suppression, à compter de 2024, de l’obligation, pour les employeurs, de retenir les cotisations syndicales sur la rémunération des salariés du secteur public5 et l’interdiction de créer des syndicats dans le secteur de la défense, introduite en 20246, témoignent de ce climat politique hostile.

La faiblesse de la couverture conventionnelle dans les pays d’Europe centrale et orientale a diverses causes non juridiques, de nature structurelle, en particulier la prédominance des microentreprises et petites et moyennes entreprises, l’existence de divisions entre les diverses organisations patronales et entre les syndicats, voire au sein même de ces organisations, et la réticence des employeurs à négocier avec les syndicats (Gyulavári, 2018, pp. 31-32 et 37). Elle a cependant aussi une explication juridique, plusieurs éléments du cadre législatif et réglementaire entravant la négociation collective. En font partie les dispositions sur la représentativité, la nécessité pour les syndicats de parvenir à un consensus et les restrictions visant les droits syndicaux et le droit de grève. Dans cet article, nous avançons que ces obstacles juridiques revêtent une importance capitale dans le cas de la Hongrie, où le taux de couverture conventionnelle a nettement diminué après la réforme du Code du travail introduite en 2012 – passant d’un tiers à moins d’un cinquième des salariés. Ce recul ne peut être attribué à aucune autre cause que cette réforme (Gyulavári et Kártyás, 2024). Dès lors, repérer les dispositions du droit du travail à incriminer pourrait aider d’autres pays d’Europe centrale et orientale ou des ordres juridiques confrontés à des problèmes similaires à éliminer les obstacles dus au droit du travail.

Nous affirmons aussi que le droit collectif du travail est étroitement lié au contexte national et qu’il est influencé par les traditions juridiques, économiques et sociales du pays, en particulier s’agissant des acteurs impliqués, de leur comportement et des instruments qu’ils utilisent (Ales, 2021, p. 28). Comme souligné plus haut, en Hongrie – comme dans les autres pays d’Europe centrale et orientale – le système de dialogue social n’est pas le fruit d’un processus organique qui aurait connu des décennies ou des siècles de maturation. Le socle du système actuel, qui repose sur la liberté syndicale et le droit de négociation autonome, a au contraire été créé par la réforme du droit du travail engagée en 1992. À l’époque, après quarante ans de socialisme, aucun syndicat, employeur ou organisation patronale présent sur le marché du travail hongrois n’avait l’expérience de la négociation collective dans une économie de marché. Il n’existait donc pas de traditions et pratiques nationales sur lesquelles s’appuyer pour élaborer la réglementation. Il a au contraire fallu que celle-ci définisse les conditions nécessaires pour transformer ces institutions telles qu’elles existaient sous le régime socialiste afin qu’elles soient adaptées à une économie de marché démocratique. Comme les pays postsocialistes ne connaissaient ni la démocratie ni le capitalisme, ils ont dû adopter des réformes pour faire émerger le capitalisme des ruines du socialisme ou pour remplacer purement et simplement l’ordre ancien (Bohle, 2018, pp. 242-243).

Les États Membres de l’OIT ont pour rôle non seulement de veiller à ce que l’indépendance des parties ne soit pas limitée, mais aussi de promouvoir activement le dialogue social (Servais, 2017, p. 108). Étant donné ce qui a été décrit plus haut, pour doter la Hongrie d’un système de négociation collective opérationnel, il ne suffisait pas que la législation garantisse l’indépendance des parties et l’autonomie du processus de négociation. D’autres mesures étaient indispensables pour promouvoir la négociation7.

Dans un pays comme la Hongrie, où le dialogue social a commencé à se développer ex nihilo il y a quatre décennies, le pouvoir législatif a un rôle particulièrement important à jouer pour favoriser la négociation collective. Qui plus est, la convention no 154 de l’OIT dispose que la négociation collective ne doit pas être entravée par l’inexistence de règles régissant son fonctionnement ou par le caractère inapproprié de ces règles8. La législation ne peut bien sûr pas tout mais, pour instaurer un environnement favorable, il faut d’abord veiller à ce qu’elle ne crée pas d’obstacles inutiles à la négociation collective. Dans cet article, nous entendons recenser les dispositions qui pourraient avoir pour effet d’engendrer de tels obstacles, en nous intéressant plus particulièrement à la représentativité syndicale.

3. Représentativité des syndicats: obstacles juridiques et améliorations possibles

Les dispositions du droit du travail ont un impact direct sur la couverture de la négociation collective, parce qu’elles définissent les conditions juridiques qui doivent être réunies pour que la négociation puisse avoir lieu. Les règles relatives à la représentativité syndicale, en particulier, fixent le périmètre du droit de négociation collective. Nous commencerons donc par proposer une analyse critique des critères de représentativité actuels et une description des modifications envisageables. Nous examinerons ensuite l’obligation dans laquelle se trouvent les syndicats de trouver un consensus pour pouvoir conclure des conventions collectives, obligation qui pourrait pénaliser les lieux de travail où les travailleurs sont organisés collectivement. Enfin, nous nous pencherons sur les restrictions qui limitent le droit d’amender ou de dénoncer des conventions collectives.

3.1. Représentativité: problèmes actuels et possibilités de réforme

3.1.1. La représentativité syndicale: tour d’horizon de la situation internationale

En Europe, les conventions collectives sont principalement conclues par les syndicats ou les comités d’entreprise, voire, parfois, par les représentants du personnel (Rodríguez et al., 2011, pp. 62-63). Le droit de s’engager dans des négociations n’est cependant pas automatique ni inconditionnel, même pour les syndicats. Comme les conventions collectives ont une portée réglementaire – en ce sens qu’elles influent sur les relations individuelles entre employeurs et salariés –, seuls les syndicats dûment mandatés par les salariés entrant dans le champ d’application des textes conventionnels sont habilités à les conclure. Davidov (2004, pp. 83-85) considère que l’asymétrie du pouvoir de négociation entre les parties constitue un déficit démocratique au sein de la relation employeur-salarié et estime que la négociation collective peut le combler. Encore faut-il cependant que les syndicats ne manquent pas de légitimité démocratique.

Établir la représentativité des syndicats leur confère donc un statut juridique qui leur permet de représenter les intérêts de leurs mandants et leur donne ainsi le droit, entre autres, de négocier collectivement (Mundlak, 2020, p. 447). En règle générale, l’OIT considère la définition de critères de représentativité comme une bonne chose, voyant dans la satisfaction de ces critères la preuve d’un lien démocratique entre les membres d’une organisation et les responsables prenant part à la négociation (OIT, 2016, p. 1). Dans l’article 3 de sa recommandation (no 163) sur la négociation collective, 1981, l’OIT affirme que la reconnaissance de partenaires sociaux représentatifs habilités à conclure des conventions collectives est un moyen de promouvoir la négociation collective (Pärnits, 2014, p. 487) et, dans sa jurisprudence, elle définit les principes qui président à l’établissement de la représentativité, notamment la neutralité, l’impartialité, l’application de critères «prédéfinis et objectifs» et le respect du droit des syndicats minoritaires à exercer une influence (OIT, 2018, par. 533, 540, 1369 et 1387). Comme souligné par Mundlak, «ces principes peuvent et doivent éclairer les débats sur les droits humains et les droits constitutionnels, mais ils sont de nature procédurale et restent vagues» (2020, p. 460).

Le pouvoir de négociation d’un syndicat repose en principe sur sa taille et ses effectifs, sur ses ressources financières, ses pratiques et son affiliation idéologique, sur le soutien que lui apportent ses adhérents et sur sa volonté d’utiliser des sanctions (Sheldon, Gan et Bamber, 2014, p. 698). Comme Mundlak le fait observer, «les règles qui régissent la représentativité ne sont pas de simples moyens techniques visant à faire le tri parmi les organisations. Elles sont la traduction d’idées fondamentales concernant la source dont un syndicat tire son autorité» (2020, p. 450). Les conventions nos 98 et 154 de l’OIT n’imposent pas de méthode à utiliser pour mesurer la représentativité. Dès lors, les méthodes reposant sur le nombre d’adhérents d’un syndicat, sur les résultats d’une élection générale à laquelle votent les travailleurs ou les fonctionnaires, ou sur une combinaison de ces deux mécanismes sont pareillement acceptables du point de vue des normes de l’OIT (OIT, 2018, par. 531).

De même, le Comité européen des droits sociaux reconnaît qu’il est loisible aux États parties d’exiger que les syndicats respectent certaines conditions de représentativité:

Toutefois, ces exigences ne doivent pas limiter outre mesure la possibilité, pour les syndicats, de prendre réellement part aux mécanismes de négociation collective […]. Pour être conformes à l’article 6(2) [de la Charte sociale européenne], ces conditions doivent être proportionnées et inscrites dans la loi, être objectives et raisonnables et pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel garantissant une protection effective contre les refus arbitraires (Lukas, 2021, par. 6.18).

Eurofound distingue quatre modèles de reconnaissance de la représentativité en Europe: l’autorégulation par les partenaires sociaux; la régulation mixte; assurée à la fois par les partenaires sociaux et par l’État; la régulation assurée par l’État sur la base du nombre d’adhérents; la régulation assurée par l’État sur la base du résultat des élections (Eurofound, 2016, pp. 1-2). Dans les pays de droit civil, les critères de représentativité sont très variables. Les plus importants sont les résultats obtenus aux élections professionnelles, le taux de syndicalisation et le pourcentage de salariés couverts par les membres des organisations patronales signataires de la convention, mais d’autres facteurs peuvent aussi être pris en compte, par exemple l’indépendance, l’expérience et la probité financière (ibid., p. 21).

Dans la plupart des systèmes, la représentativité fait l’objet d’un réexamen régulier – notamment au vu des résultats des élections professionnelles (c’est par exemple le cas en Espagne, en France et en Italie) (OIT, 2016). En France, un syndicat doit recueillir au minimum 10 pour cent des suffrages dans l’entreprise pour être considéré comme représentatif et pour pouvoir participer aux négociations au niveau de l’entreprise (8 pour cent au niveau des branches et au niveau national et interprofessionnel) (Robin, 2008). Cette règle a remplacé la présomption de représentativité accordée à cinq centrales syndicales avant 2012 (Boulin, 2008, p. 482). Le Luxembourg a introduit le même critère en 2004, à ceci près que le seuil a été fixé à un niveau plus élevé (20 pour cent) (Clément, 2009, p. 1).

D’autres systèmes juridiques – par exemple le système allemand – subordonnent la reconnaissance d’un syndicat à des conditions strictes fondées sur des critères d’indépendance, de puissance et de ressources financières. Toutefois, tous les syndicats reconnus ont le droit de conclure des conventions collectives (Kovács, 2011a, p. 897). Ailleurs encore, par exemple en Estonie et en Lettonie, il suffit qu’un syndicat soit enregistré, et la représentativité n’est ni encadrée ni contrôlée aux fins de participation à la négociation collective. Le système estonien est proche de celui des pays nordiques, où les organisations qui comptent suffisamment d’adhérents ou exercent une influence suffisante peuvent généralement conclure des conventions collectives et sont donc, de fait, représentatives (Pärnits, 2014, p. 487).

Le taux de syndicalisation est un critère fréquemment utilisé pour évaluer la représentativité, laquelle peut cependant être réglementée à des niveaux différents. Certains pays imposent des conditions à réunir pour pouvoir signer des accords collectifs au niveau de l’entreprise. D’autres les appliquent au niveau sectoriel et d’autres encore uniquement à la consultation des syndicats au niveau national. Les seuils retenus varient de 2 pour cent en Bulgarie à 50 pour cent à Malte et en Roumanie, le plus courant étant de 5 ou 10 pour cent (Eurofound, 2016, pp. 13-14). La base de calcul peut elle aussi varier: le taux de syndicalisation peut être calculé sur la base du nombre d’adhérents, du nombre d’adhérents versant effectivement une cotisation, voire du nombre de travailleurs manifestant une forme quelconque de soutien informel à l’égard du syndicat. D’après la jurisprudence de l’OIT, «un pourcentage de représentation de 10 pour cent requis pour qu’une organisation syndicale puisse participer à une commission de négociation n’enfreint pas les principes de la liberté syndicale et de la négociation collective» (OIT, 2018, par. 1378). En revanche, le Comité européen des droits sociaux a considéré que limiter le droit de négociation collective aux syndicats représentant au moins 33 pour cent du personnel était contraire à l’article 6(2) de la Charte sociale européenne (Lukas, 2021, par. 6.18).

À titre d’illustration, en Pologne, pour être représentatif, un syndicat doit afficher un taux de syndicalisation de 15 pour cent ou de 8 pour cent s’il est membre d’une fédération située à un échelon supérieur à celui de l’entreprise (Sierocka, 2021, p. 39). Toutefois, il n’est tenu de prouver qu’il est représentatif que lorsque plusieurs syndicats représentent les travailleurs (Hajn, 2022, p. 380). Le principe est le même en Slovénie, si ce n’est que le seuil est de 10 pour cent ou de 15 pour cent pour les syndicats qui ne sont pas membres d’une fédération nationale (Pärnits, 2014, p. 488).

Néanmoins, il n’existe pas de règles internationales claires (ou obligatoires) relatives à la mesure de la représentativité des syndicats. Les stratégies employées dépendent dans une large mesure du contexte national, historique et socio-économique, ainsi que de la structure du dialogue social et des traditions existant en la matière. Elles peuvent toujours être discutées, tout comme peut l’être le bien-fondé d’une réglementation de la représentativité. Lorsque la définition de critères de représentativité est jugée nécessaire, la méthode à retenir – reconnaissance mutuelle, résultats obtenus aux élections professionnelles ou taux de syndicalisation – fait aussi l’objet de débats (Milner et Nombela, 1995, p. 9).

3.1.2. La représentativité syndicale en Hongrie

Entre 1992 et 2012, la représentativité syndicale était régie par le Code du travail de 1992 et reposait sur les résultats obtenus par les syndicats aux élections au comité d’entreprise – plus précisément, un syndicat devait réunir plus de 50 pour cent des suffrages exprimés pour être représentatif9. Ces élections n’avaient cependant lieu que dans les entreprises où un comité d’entreprise (représentatif) pouvait être élu, c’est-à-dire employant plus de 15 salariés. Ce critère était critiqué par les chercheurs (Kiss, 2008, pp. 79-80), parce qu’il ne reflétait que partiellement le soutien des travailleurs et incitait les syndicats à «occuper» les comités d’entreprise, d’où un brouillage de la frontière entre les deux formes de représentation des travailleurs que sont le comité d’entreprise et les syndicats (Kovács, 2011a, p. 896). Parallèlement, la négociation collective était pratiquement impossible dans les petites et moyennes entreprises (PME) (Fazekas et Koltay, 2005, p. 171), parce que, même si le seuil de 15 salariés prévu par la loi était relativement bas, dans les faits les syndicats étaient rarement présents dans les petites entreprises, et les travailleurs non syndiqués n’organisaient généralement pas d’élections pour élire un comité d’entreprise (Kovács, 2011b, p. 82).

Le lien entre représentativité et élections au comité d’entreprise était également critiqué par le gouvernement, si bien que le Code du travail de 2012 a remplacé le système en place par une règle reposant sur le taux de syndicalisation – similaire à celle appliquée en Pologne (voir par. 3.1.1). En vertu du droit du travail hongrois, en règle générale, ce sont les syndicats qui ont le droit de négocier collectivement, tandis que les comités d’entreprise n’ont cette prérogative que dans des cas exceptionnels (voir partie 4). Depuis 2012, un syndicat peut signer un accord collectif avec un employeur si ses adhérents constituent au moins 10 pour cent des salariés10.

À ce stade, il faut faire la différence entre le taux de syndicalisation et le taux de couverture. Le premier correspond à la proportion de salariés membres d’un syndicat, tandis que le second mesure la proportion du personnel visée par une convention collective (le plus souvent au niveau de l’entreprise). En droit du travail hongrois, lorsqu’une entreprise est signataire d’un accord collectif, celui-ci s’applique à l’ensemble de ses effectifs11. Le taux de couverture est donc toujours plus élevé que le taux de syndicalisation, quoique seulement deux fois plus environ en raison de l’absence de convention conclue à un niveau supérieur (sectoriel). À noter également que l’automaticité de la couverture est de nature à dissuader beaucoup de salariés d’adhérer à un syndicat (Miranda Boto, 2020, p. 328).

Le seuil de 10 pour cent retenu pour le taux de syndicalisation constitue un écueil, étant donné que globalement le pourcentage de personnes syndiquées au sein de la population active est inférieur à ce chiffre et continue de régresser régulièrement. Ainsi, en 2020, 7,4 pour cent seulement des travailleurs étaient syndiqués, soit une forte baisse par rapport à 2015 (le taux était alors de 9 pour cent) (Gyulavári et Kártyás, 2023, p. 7). Qui plus est, deux tiers des entreprises environ sont dépourvues de syndicat, si bien qu’il est impossible d’y négocier une convention collective (Hungarian Central Statistical Office, 2015 et 2020). En conséquence, si la syndicalisation poursuit son recul, le nombre de syndicats représentatifs et, partant, de conventions collectives, diminuera mécaniquement. En l’absence de modification du seuil de 10 pour cent, le taux de couverture conventionnelle reculera lui aussi automatiquement, et la syndicalisation suivra sans doute la même voie. Ce scénario préoccupant est encore assombri par le fait qu’en Hongrie les conventions collectives n’existent en général qu’à l’échelon de l’entreprise (voir partie 5).

La représentativité est un enjeu beaucoup plus important dans les pays d’Europe orientale qu’en Europe occidentale en raison de l’absence de négociation sectorielle. Elle permet de participer à la négociation au niveau de l’entreprise, et constitue l’unique condition à laquelle est subordonnée cette participation. Cependant, si aucun syndicat de l’entreprise n’atteint le seuil requis, aucune négociation n’a lieu – sauf dans le cas de la Hongrie, où des accords internes normatifs peuvent (en principe) s’appliquer (voir la partie 4.2).

3.1.3. Réformes envisageables

La réforme la plus évidente consisterait à abaisser le seuil de 10 pour cent. Toutefois, la syndicalisation continuant sa décrue, il pourrait en résulter une spirale à la baisse qui ferait progressivement perdre à ce seuil sa fonction initiale, consistant à conférer aux syndicats une légitimité démocratique. Au lieu de résoudre le problème de fond, ce changement ne ferait que différer sa survenue et saperait la légitimité des syndicats qui négocient des conventions collectives. Qui plus est, compte tenu des obstacles qui existent, rien ne prouve que même un seuil extrêmement faible garantirait un taux de couverture plus élevé des conventions d’entreprise.

Il pourrait aussi être envisagé d’accepter d’autres formes de représentativité. Les accords collectifs pourraient être signés soit par un syndicat non représentatif, soit par les délégués du personnel élus, puis ratifiés par un vote majoritaire des salariés. Ils seraient ainsi approuvés par une proportion suffisante du personnel sans qu’un seuil exagérément restrictif ne nuise au principe de représentativité et au droit de négociation collective. Cette méthode était d’ailleurs prévue dans le Code du travail de 1992 (applicable jusqu’en 2012)12 et elle est appliquée dans plusieurs États membres de l’UE (Rodríguez et al., 2011, p. 63).

Elle présente cependant un inconvénient, à savoir que le soutien majoritaire de travailleurs non organisés n’offre pas la même garantie que l’aval d’un syndicat représentatif. En l’absence de syndicat bien organisé, il est peu probable que le pouvoir de négociation inégal entre employeurs et salariés soit rééquilibré. De surcroît, le manque d’intérêt et d’organisation des salariés est de nature à compromettre la mise en œuvre de cette méthode, qui risque donc de n’exister que sur le papier.

Une dernière piste de réforme serait de réintroduire le critère fondé sur les élections au comité d’entreprise. Toutefois, en l’absence de syndicat regroupant au moins 10 pour cent des salariés, il n’y a généralement pas de comité d’entreprise élu. Les données empiriques montrent que les lieux de travail dotés d’un comité d’entreprise sont encore plus rares que ceux où existe un syndicat: en 2020, les statistiques s’établissaient à respectivement 16,4 pour cent et 23,4 pour cent (Hungarian Central Statistical Office, 2015 et 2020). Dès lors, la réintroduction de ce critère constituerait un obstacle supplémentaire pour les syndicats.

En somme, mesurer la représentativité est un défi de taille, en particulier lorsqu’il s’agit d’étendre la couverture de la négociation collective dans un environnement professionnel peu organisé. Il faut sans doute accepter l’idée qu’il n’existe pas de solution idéale et rechercher la voie la moins mauvaise, en gardant à l’esprit que les règles relatives à la représentativité doivent être vues comme une composante d’un cadre plus vaste portant sur la représentation et le processus de travail (Mundlak, 2020, p. 453). À la lumière de ce qui précède, nous proposons de conserver le critère actuel (un taux de syndicalisation de 10 pour cent) en lui adjoignant une règle aux termes de laquelle, en l’absence de syndicat représentatif, des délégués du personnel élus ou des syndicats non représentatifs seraient habilités à négocier avec l’employeur. L’accord serait ensuite soumis à un vote majoritaire des salariés. Les délégués pourraient être des membres du personnel élus par leurs pairs dans le cadre d’une procédure électorale spécifique – distincte des élections au comité d’entreprise – et auraient pour seule mission la négociation d’accords collectifs avec l’employeur.

3.2. Obligation pour les syndicats de trouver un consensus

3.2.1. Unité ou pluralisme syndical?

La liberté syndicale implique la possibilité, pour les travailleurs, de former plusieurs syndicats au sein du même lieu de travail ou de la même branche d’activité. L’OIT ne défend pas l’idée que l’unité serait préférable au pluralisme syndical, estimant que les travailleurs ont le droit de se regrouper et de constituer les organisations de leur choix (OIT, 2018, par. 479 et 483). Néanmoins, la coexistence de multiples petits syndicats qui se font concurrence plus qu’ils ne coopèrent et dont la faiblesse peut compromettre l’indépendance peut être problématique. Lorsque les «organisations qui s’expriment au nom des travailleurs sont trop nombreuses», l’authenticité des syndicats et l’efficacité de la gouvernance peuvent se trouver affaiblies (Mundlak, 2020, p. 450). L’OIT souligne cependant que, même dans ce cas, les États ne doivent pas imposer l’unité par la loi et doivent se borner à encourager les syndicats à se regrouper de leur propre chef afin de former des organisations fortes et unies (OIT, 2018, par. 485).

Face à ce type de situation, il est fréquent que l’État réserve certains droits aux «organisations les plus représentatives». Les travailleurs peuvent ainsi former autant d’organisations qu’ils le souhaitent, mais seule la plus représentative peut participer à la négociation collective ou être consultée par l’État, ou encore disposer de délégués au sein d’instances internationales. La notion de «représentativité» décrite dans la partie 3.1 mesure le poids d’un syndicat. En général, la loi confère des droits à tous les syndicats qui remplissent le critère défini (par exemple affichant un taux de syndicalisation de 10 pour cent dans le cas de la Hongrie).

En revanche, le concept de «syndicat le plus représentatif» renvoie à l’idée qu’une organisation en particulier recueille le soutien du plus grand nombre de salariés (ou semble être la plus puissante pour une autre raison) et doit donc être investie du droit de négocier. Ce scénario pose lui aussi la question des critères à utiliser pour désigner cette organisation. Les conventions de l’OIT n’apportant pas de réponse sur ce point, il revient au législateur national de faire la différence entre le syndicat le plus représentatif et les syndicats minoritaires. Quant au Comité de la liberté syndicale, il ne définit que des conditions larges, rappelant simplement que les critères doivent être objectifs, préétablis et précis, et doivent éviter toute possibilité de partialité ou d’abus (OIT, 2018, par. 540).

Par ailleurs, les syndicats minoritaires auxquels le droit de négocier collectivement est dénié devraient pouvoir mener leur action et, au minimum, s’exprimer au nom de leurs membres et les représenter en cas de litiges individuels. En d’autres termes, il ne faudrait pas que la distinction opérée aboutisse à priver les organisations syndicales non reconnues comme appartenant aux plus représentatives des moyens essentiels de défense des intérêts professionnels de leurs membres, du droit d’organiser leur gestion ainsi que leur activité et de formuler leurs programmes d’action (OIT, 2018, par. 525 et 545).

3.2.2. Les inconvénients de la solution hongroise

En Hongrie, le Code du travail de 1992 subordonnait le droit de négociation collective au nombre de suffrages recueillis lors des élections au comité d’entreprise, créant ainsi un système relativement complexe. Un syndicat pouvait être signataire d’un accord collectif si ses candidats avaient obtenu plus de la moitié des suffrages exprimés lors de cette élection. Lorsque plusieurs syndicats étaient présents dans l’entreprise, ils devaient atteindre ce seuil ensemble. Lorsqu’ils ne parvenaient pas à s’entendre sur le contenu de l’accord, ceux qui avaient recueilli au moins 10 pour cent des suffrages pouvaient le conclure, à condition qu’ensemble ils aient réuni plus de 50 pour cent des voix. Dans ce scénario, le soutien des organisations qui avaient recueilli moins de 10 pour cent des suffrages n’était plus nécessaire. Enfin, si les syndicats qui avaient franchi le seuil de 10 pour cent ne réussissaient pas à s’entendre, une organisation ayant obtenu plus de 65 pour cent des voix était habilitée à conclure l’accord seule13.

Ce dispositif «à étages» en place avant 2012 était censé empêcher les blocages qui pouvaient résulter de la présence de plusieurs syndicats. Toutefois, comme noté plus haut, subordonner le droit de négocier des conventions collectives aux résultats obtenus aux élections au comité d’entreprise était une erreur. Depuis 2012, la loi dispose que, lorsque plusieurs syndicats sont habilités à négocier (c’est-à-dire ont un taux de syndicalisation supérieur à 10 pour cent du personnel de l’entreprise), la signature de la convention n’est possible qu’avec l’accord de toutes ces organisations14.

Or, cette règle peut elle aussi déboucher sur divers types d’impasse. Imaginons une entreprise dans laquelle coexistent deux syndicats, représentant respectivement 80 et 10 pour cent du personnel, et un scénario dans lequel le syndicat majoritaire parvient à un accord avec l’employeur, tandis que le syndicat minoritaire désapprouve le texte, ne serait-ce que sur un point. Selon la règle actuelle, l’employeur ne peut pas signer d’accord avec le syndicat majoritaire, qui représente pourtant une très large part des effectifs, parce que l’aval du syndicat minoritaire est obligatoire. À nos yeux, il s’agit là d’une restriction disproportionnée et inutile au droit de négociation collective.

Le droit du travail hongrois permet la constitution de plusieurs syndicats au niveau de l’entreprise ou du secteur, et cette pratique est relativement courante. Le problème décrit dans le paragraphe précédent est de moins en moins fréquent, puisqu’il touche les entreprises, de plus en plus rares, où les salariés syndiqués sont nombreux mais le paysage syndical fragmenté. En pratique, il est contre-productif de mobiliser des ressources pour rechercher un compromis entre salariés plutôt que pour négocier avec l’employeur, en particulier lorsque les différents syndicats ne peuvent pas du tout se prévaloir du même soutien des salariés. À noter que, même lorsque la règle en vigueur contraint les syndicats à trouver un consensus, il ne leur est pas possible d’additionner leurs effectifs pour atteindre le seuil de 10 pour cent.

Il faudrait donc réformer la législation de telle manière que les syndicats représentatifs puissent conclure des conventions collectives ensemble. Toutefois, en l’absence de consensus, les syndicats dont les membres représentent moins d’un certain pourcentage du personnel pourraient rester exclus de la convention. Ce seuil devrait être défini en concertation avec les partenaires sociaux. De cette façon, même si la représentativité continue de reposer sur le taux de syndicalisation, l’obligation de trouver un consensus serait remplacée par l’ancien «système à étages», de manière à éviter les impasses.

3.3. Dimension dynamique du seuil de 10 pour cent

Comme l’a fait observer Otto Kahn-Freund dans un propos resté célèbre, «en tant que force faisant contrepoids à la direction, les syndicats sont beaucoup plus efficaces que la loi l’a jamais été ou le sera jamais» (Kahn-Freund, 1972, p. 12). La négociation collective s’appuie sur le rapport de forces entre le «collectif formé par les travailleurs» et l’employeur (ou les employeurs) pour définir les conditions de travail (Rocca, 2015, p. 98). Au sein de ce «rapport de forces», la représentativité syndicale n’est pas statique, parce que les effectifs syndicaux, la répartition des votes lors des élections au comité d’entreprise et autres indicateurs du poids d’un syndicat peuvent évoluer au fil du temps. Comme la capacité à négocier collectivement est en réalité un pouvoir réglementaire, la réglementation et la législation devraient refléter ces évolutions.

Ainsi que le souligne le Comité sur la liberté syndicale, s’il y a un changement dans la force relative des syndicats revendiquant un droit préférentiel ou la faculté de représenter de façon exclusive les travailleurs aux fins de négociation collective, il est souhaitable qu’il existe une possibilité de révision des éléments de fait sur la base desquels ce droit ou cette faculté est accordé. À défaut, une majorité des travailleurs concernés risquerait d’être représentée par un syndicat qui, pendant un laps de temps indûment prolongé, pourrait être empêché – en fait ou en droit – d’organiser son administration et ses activités dans le but de représenter et de défendre pleinement les intérêts de ses membres (OIT, 2018, par. 1380).

En fonction de l’évolution de leur représentativité, des syndicats peuvent donc obtenir le droit de rejoindre un accord collectif existant ou, au contraire, perdre celui d’être partie à l’accord. Cette «vision dynamique» de la représentativité implique que la législation tienne compte de ce que les éléments de fait retenus pour déterminer les droits des syndicats sont susceptibles de changer au fil du temps. Elle doit donc non seulement indiquer les conditions qui doivent être réunies pour qu’un syndicat ait la faculté de négocier collectivement, mais aussi préciser qu’il peut perdre ce droit si ces conditions ne sont plus remplies.

Or, la législation hongroise ne tient pas suffisamment compte de cette dimension dynamique, et la jurisprudence applique un principe selon lequel, étant donné la nature contractuelle des conventions collectives, seules les organisations signataires de la version initiale d’un texte ont le droit de l’amender15. Ce principe figure d’ailleurs expressément dans le Code du travail de 2012, qui dispose que les syndicats qui atteignent le seuil de 10 pour cent postérieurement à la conclusion d’un accord collectif obtiennent le droit d’être consultés dans le cadre des négociations sans pour autant devenir partie à l’accord16.

En septembre 2023, la Cour constitutionnelle a annulé la règle contestée au motif qu’elle introduisait une discrimination injustifiée entre des syndicats représentant les travailleurs, y compris lorsqu’ils avaient la même légitimité17. Cette décision a réglé le problème, à deux réserves près. Premièrement, la jurisprudence continue de refléter une conception statique de la représentativité. Ainsi, la Cour suprême (Kúria) a rendu un arrêt reconnaissant qu’un syndicat signataire d’une convention collective conservait le droit de l’amender ou de la dénoncer tant que la convention restait en vigueur, même si ses effectifs venaient à représenter moins de 10 pour cent du personnel18. Plusieurs études ont montré que cette interprétation pouvait conduire à des situations ingérables, par exemple permettre à un syndicat dissident de faire échouer des négociations même s’il ne représente qu’une petite fraction des salariés concernés (Balogh, 2019, pp. 55-56; Nemeskéri-Kutlán, 2019). Il serait donc préférable qu’un syndicat qui ne justifie plus du taux de syndicalisation requis pour signer une convention collective perde le droit de l’amender et de la dénoncer.

Deuxièmement, par sa décision, la Cour constitutionnelle indique clairement qu’aucune distinction ne doit être faite entre les droits de négociation collective des syndicats atteignant le seuil de 10 pour cent – qu’ils aient atteint ce seuil avant ou après la conclusion de l’accord. En revanche, le Code du travail dispose que les syndicats atteignant le seuil après la conclusion de l’accord ont le droit de l’amender, mais il est muet concernant la possibilité de le dénoncer. Pour des raisons de sécurité juridique, il faudrait que ces deux droits – droit d’amendement et droit de dénonciation – soient expressément cités dans le code.

4. Faire jouer aux comités d’entreprise le rôle des syndicats: une solution originale mais inappropriée?

4.1. Exemples européens: le rôle complémentaire des comités d’entreprise

Comme souligné plus haut, dans la plupart des États membres de l’UE, seuls les syndicats représentatifs ont la faculté de conclure des conventions collectives. Toutefois, dans quelques pays, comme l’Allemagne et l’Autriche, les comités d’entreprise peuvent aussi prendre part aux négociations aux côtés de ces organisations selon certaines configurations (Rodríguez et al., 2011, p. 61), à savoir que des accords internes normatifs peuvent venir compléter des conventions collectives conclues à un niveau supérieur.

Souvent, ces négociations sont censées ne porter que sur des questions non salariales ou valider des pratiques qui existent déjà dans les faits, parce que le législateur a tenté de distinguer les fonctions de négociation des syndicats des attributions participatives du comité d’entreprise. Néanmoins, en pratique, il existe souvent des liens étroits entre les syndicats et les comités d’entreprise (Sheldon, Gan et Bamber, 2014, p. 698).

Comme le comité d’entreprise ne peut se substituer au syndicat qu’en l’absence d’organisation syndicale représentative dans l’entreprise, les règles qui régissent ces accords sont conformes aux normes de l’OIT. La convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981, contiennent des dispositions qui garantissent expressément que, lorsqu’une entreprise compte à la fois des représentants syndicaux et des représentants élus, des mesures appropriées doivent être prises pour que la présence de représentants élus ne puisse servir à affaiblir la situation des syndicats (OIT, 2018, par. 1345-1346).

En Allemagne, les conventions collectives sont le plus souvent conclues entre un syndicat et une organisation patronale de branche. En outre, le comité d’entreprise et l’employeur peuvent signer des accords internes contenant des clauses normatives, étant entendu que l’accord s’applique systématiquement à l’ensemble du personnel (à la différence des conventions collectives). Ces accords ne remplacent donc pas les conventions collectives: ils les complètent sur des sujets propres à l’entreprise pour lesquels le comité d’entreprise a un droit de codétermination – ou (récemment) sur des sujets pour lesquels des «clauses ouvertes» figurant dans des conventions collectives conclues à un niveau supérieur lui permettent d’adopter des règles concernant la rémunération ou certains aspects des conditions de travail. Ces dernières décennies, les syndicats et les organisations patronales ont cherché à trouver un juste équilibre entre négociation centralisée et négociation décentralisée, ce qui a rapproché un peu plus encore les comités d’entreprise et les syndicats (Weiss, 2020, pp. 240-242).

4.2. Les comités d’entreprise en Hongrie: une institution non conçue pour négocier collectivement

En Hongrie, le Code du travail de 2012 contient une disposition qui permet aux comités d’entreprise de conclure des quasi-conventions collectives. En l’absence de convention entre l’employeur et un syndicat auquel 10 pour cent des salariés adhèrent, l’employeur peut conclure un accord avec le comité d’entreprise19. Malgré une apparente proximité avec le modèle allemand, ce dispositif constitue une institution juridique fondamentalement différente. Il a en réalité vocation à remplacer les conventions collectives d’entreprise dans les lieux de travail où il n’existe pas de syndicat.

Pour louable que soit son objectif – accroître la couverture dans les entreprises sans syndicat –, d’un point de vue théorique, cette nouvelle institution juridique n’est pas compatible avec le droit collectif du travail. En effet, les comités d’entreprise ne sont pas des personnes morales, leurs membres sont moins protégés par le droit du travail que les représentants syndicaux contre le risque de représailles de l’employeur et ils ne sont pas habilités à organiser une grève ou à participer à des négociations salariales20.

Le modèle hongrois est radicalement différent du modèle allemand, parce qu’il ne confère pas de droit de codétermination aux comités d’entreprise et en raison de l’absence de convention collective conclue à un niveau supérieur. L’exclusion des questions salariales du champ de la négociation montre que le législateur hongrois s’est contenté de copier la solution allemande sans chercher à l’adapter au contexte national. En pratique, ces deux différences – absence de conventions collectives signées à un niveau plus élevé et exclusion des salaires – privent le dispositif de tout intérêt.

De surcroît, les accords internes peuvent être risqués pour les salariés, tout écart par rapport aux dispositions du Code du travail pouvant être contraire à leurs intérêts. Il est difficile d’imaginer que les comités d’entreprise puissent négocier à armes égales, étant donné qu’ils n’ont pas la possibilité d’organiser des grèves, sont peu protégés du risque de représailles de l’employeur et n’ont pas les mêmes ressources matérielles et humaines qu’un syndicat.

Pour renforcer la négociation collective, mieux vaut étendre le pouvoir de négociation collective comme nous le proposons et promouvoir la négociation sectorielle. L’instrument juridique mal conçu décrit ici est à nos yeux inutile et ne constitue pas un bon moyen d’établir des conventions collectives dans les entreprises où il n’existe pas de syndicat. Qui plus est, sa suppression serait sans conséquence concrète, puisqu’aucun accord n’a en réalité été conclu par des comités d’entreprise (Szabó, 2022, p. 225), et elle aurait le mérite de clarifier le droit du travail.

5. Représentativité dans le cadre de la négociation sectorielle

5.1. Centralisation ou décentralisation de la négociation collective

L’idée que les pays où les conventions collectives sont conclues à l’échelon de l’entreprise – Canada, États-Unis et Japon par exemple – se caractérisent en général par un taux de couverture conventionnelle faible, cette couverture étant globalement proportionnelle au taux de syndicalisation, est une thèse défendue de longue date21. La France en constitue un bon contre-exemple: alors que le taux de syndicalisation ne dépasse pas 8 pour cent, la couverture conventionnelle s’établit à 98 pour cent, un chiffre élevé qui s’explique par l’extension (erga omnes) du champ d’application des conventions collectives22. Les textes sont négociés pour l’économie dans son ensemble, pour un secteur d’activité ou pour les secteurs constitués de petites entreprises dont les travailleurs sont plus rarement syndiqués. Dans ce contexte, la couverture conventionnelle peut être supérieure au taux de syndicalisation.

D’après Mathys (2023), dans la quasi-totalité des pays où le taux de couverture de la négociation collective est supérieur à 75 pour cent, les conventions collectives sont négociées au niveau sectoriel et/ou national. La négociation sectorielle peut revêtir diverses formes, mais les critères de représentativité retenus sont les mêmes que ceux présentés dans la partie 3.1.1 (Eurofound, 2016, pp. 10-17). Lorsque les conditions juridiques sont favorables, elle peut aller de pair avec une couverture élevée, y compris en présence d’une faible syndicalisation. L’utilisation ou l’extension de conventions collectives sectorielles peut donc être un moyen de parvenir à une couverture étendue dans un contexte où les travailleurs sont peu syndiqués.

Les conventions de l’OIT ne désignent pas de niveau à privilégier pour la négociation collective, cette question devant être du ressort des parties. De même, le Comité de la liberté syndicale ne prend parti ni pour la négociation au niveau de la branche ni pour la négociation au niveau de l’entreprise, mais souligne que la législation ne doit pas empêcher que la négociation se déroule à l’échelon de la branche (OIT, 2018, par. 1404-1409). Dans les systèmes où la négociation est centralisée, les conventions sectorielles jouent en principe un rôle prépondérant, alors que ceux où elle est entièrement ou largement décentralisée reposent sur les conventions d’entreprise. Les systèmes centralisés sont caractéristiques de l’Europe du Nord, de l’Europe centrale et du Sud, de l’Afrique du Sud et du Brésil, tandis que les régimes décentralisés se rencontrent dans les pays anglo-saxons et d’Europe centrale et orientale (Gyulavári et Menegatti, 2020, pp. 8-9).

Parce qu’elle accroît la couverture, la négociation collective centralisée offre plusieurs avantages par rapport à la négociation d’entreprise. L’uniformité des conditions de travail au sein d’un même secteur d’activité exclut le salaire des paramètres de la concurrence entre employeurs, ce qui limite la tarification concurrentielle parmi les employeurs et parmi les salariés (Menegatti, 2020, p. 119). Quant aux conventions conclues au niveau de l’entreprise, elles reflètent peut-être mieux les besoins particuliers de la main-d’œuvre locale et favorisent la démocratie participative parmi les salariés de lieux de travail à dimension humaine, au sein desquels les travailleurs peuvent participer à des délibérations constructives au sujet de leurs revendications (Mundlak, 2020, p. 456). Depuis 2008, la tendance est à la décentralisation de la négociation dans l’ensemble de l’Europe, et ce mouvement s’accompagne de l’introduction de mécanismes qui permettent de déroger à des conventions conclues à un niveau plus élevé – recours à des clauses d’ouverture, à des mécanismes de renonciation et autres dérogations concernant des aspects spécifiques des conventions (Eurofound, 2015, pp. 33 et 38).

5.2. Négociation sectorielle et représentativité en Hongrie

Malgré le rôle positif qu’elle pourrait jouer et bien qu’elle soit prévue par la loi depuis 200923, la négociation sectorielle est une pratique quasi inexistante en Hongrie (Kovács, 2011a, p. 904). Depuis 2009, des conventions collectives n’ont été conclues à un niveau plus élevé que celui de l’entreprise que dans quelques secteurs – comme ceux de l’électricité et de la construction – et résultent le plus souvent de l’extension d’accords existants. En 2024, seule la convention visant le secteur de l’électricité avait un champ d’application élargi (Gyulavári et Kártyás, 2023, pp. 16-17). Les raisons susceptibles d’expliquer cette situation sont multiples, mais il est évident que la réglementation controversée visant la faculté des syndicats à conclure des conventions sectorielles en est une, ce qui montre qu’il est urgent de réformer la loi pour réhabiliter la négociation sectorielle.

Aux termes du Code du travail actuellement en vigueur, lorsqu’une convention collective est conclue par une fédération syndicale (c’est-à-dire une association regroupant des syndicats)24, il faut qu’au moins un de ses membres atteigne le taux de syndicalisation de 10 pour cent25. Nous estimons qu’il devrait être possible de prendre en compte la somme des taux de syndicalisation pour déterminer si le seuil est atteint, ce qui n’est pas le cas actuellement.

De surcroît, une loi distincte du Code du travail a instauré des «comités de dialogue sectoriel» et a défini les critères qui doivent être remplis pour que les partenaires sociaux sectoriels puissent conclure des conventions collectives au sein de ces instances26. Or, ces critères diffèrent de ceux énoncés par le Code du travail. Dans ces comités, l’évaluation de la représentativité repose sur une méthode plus complète, qui prend en compte un ensemble de cinq critères: résultats aux élections au comité d’entreprise, nombre d’adhérents, couverture des conventions collectives signées par les syndicats dans le secteur concerné et participation à des instances de dialogue social nationales d’une part et internationales d’autre part.

Rien ne justifie de conserver deux formes différentes de négociation sectorielle. La solution serait d’harmoniser les critères de représentativité énoncés dans le Code du travail et ceux figurant dans la loi sur les comités de dialogue sectoriel. Cette loi prévoit un ensemble de critères plus complet, a priori plus adapté. Toutefois, il faudrait que l’avis des partenaires sociaux ait un poids important dans le choix du dispositif à retenir.

6. Limites de la négociation collective dans le secteur public

6.1. Spécificités de la négociation collective dans le secteur public

Les agents de la fonction publique travaillent eux aussi dans le cadre d’un lien de subordination et de dépendance économique. La négociation collective peut donc être le meilleur moyen de les impliquer dans la définition de leurs conditions de travail. Cependant, les parties et la latitude dont elles disposent ne sont pas les mêmes que dans le secteur privé, si bien que des règles spécifiques sont nécessaires. L’employeur représente non pas ses propres intérêts, mais ceux du public (Summers, 2003, pp. 442-443), et il ne dispose pas du pouvoir de décider de manière autonome du cadre professionnel (par exemple des effectifs ou des ressources budgétaires). Les principaux aspects de l’emploi public sont définis dans des lois contraignantes, dont la loi de finances, qui imposent naturellement des limites à la négociation collective. Alors que dans le secteur privé la négociation collective a pour vocation de restreindre le pouvoir (économique) des employeurs, cette fonction ne peut pas être illimitée dans le cas des organismes publics, qui tirent leur pouvoir de la souveraineté de l’État (Chigudu, 2015, p. 171; De Becker, 2021, p. 300).

Les pratiques nationales en matière de négociation collective dans la fonction publique sont très variables. La grande majorité des États membres de l’UE font appel à une forme quelconque de négociation pour déterminer les conditions de travail et/ou les salaires mais, dans d’autres cas, ces aspects relèvent de décisions unilatérales des pouvoirs publics. Les différences entre ces deux régimes sont souvent subtiles, parce qu’il peut être difficile d’établir une distinction non seulement entre négociation, consultations et prise de décision unilatérale, mais aussi entre la lettre de la loi et la pratique.

Dans les faits, la fixation des salaires résulte souvent d’un mélange des deux régimes (Commission européenne, 2014, pp. 9-11). D’après l’OIT, dans la fonction publique, la négociation collective devrait en principe être centralisée, parce que la centralisation permet d’envisager les relations du travail de manière homogène au sein de l’État. Les accords conclus au niveau national peuvent être complétés par des négociations organisées à un niveau inférieur. L’OIT a observé une évolution progressive, les relations unilatérales, reposant sur la loi, entre l’État employeur et les agents publics perdant du terrain au profit de relations bilatérales fondées sur la négociation collective (Canessa-Montejo, 2019, pp. 49-50 et pp. 60-61).

Les conventions de l’OIT permettent de restreindre le droit de négociation collective dans le cas des forces armées, de la police27 et des fonctionnaires commis à l’administration de l’État28. Le Comité de la liberté syndicale retient une définition étroite de cette dernière catégorie, soulignant qu’elle n’englobe que les fonctionnaires dont les activités sont propres à l’administration de l’État et leurs auxiliaires, mais ne comprend pas les agents qui fournissent des services publics dans des domaines comme ceux de l’éducation ou de la santé publique (OIT, 2018, par. 1239, 1241, 1269 et 1270). De même, le Comité européen des droits sociaux souligne que, dans le cas des agents publics, la négociation collective peut être visée par des règles inscrites dans la loi, mais que la simple audition de l’une des parties à une négociation collective n’est pas suffisante (Lukas, 2021, par. 6.16 à 6.17)29.

6.2. Les fortes restrictions à la négociation dans le secteur public appliquées par la Hongrie

Bien que la Hongrie ait ratifié toutes les conventions de l’OIT pertinentes, son droit du travail restreint sans justification le droit de négociation collective des salariés de la fonction publique.

Premièrement, le personnel de l’administration publique est exclu de la négociation collective, hormis celui qui ne participe pas, fût-ce indirectement, aux fonctions administratives (par exemple les gardiens, les chauffeurs ou le personnel de restauration employés par des organismes publics)30. En général, l’argument avancé pour justifier cette rigidité est que l’emploi des fonctionnaires est régi par des dispositions légales contraignantes et financé par des fonds publics, ce qui n’est pas compatible avec la négociation collective. Les règles actuellement en vigueur invalident cependant en grande partie cet argument, parce qu’elles laissent aux employeurs une grande latitude en matière de gestion de l’emploi des fonctionnaires en leur permettant de prendre des décisions unilatérales. Selon nous, des conventions collectives pourraient grandement contribuer à améliorer la transparence et la prévisibilité de divers aspects qui relèvent actuellement entièrement du bon vouloir de l’employeur – niveau des salaires, lieu de travail et tâches à accomplir, par exemple. Nous sommes donc favorables à ce que la négociation collective soit, en règle générale, autorisée dans la fonction publique.

Deuxièmement, la négociation collective est également très limitée dans les institutions publiques qui, sans être des organismes administratifs, fournissent des services publics, par exemple dans le domaine de l’éducation, des soins de santé et de la culture. Les critères de représentativité applicables dans ce secteur sont les mêmes que ceux prévus dans le Code du travail, mais l’éventail des sujets sur lesquels peut porter la négociation collective est beaucoup plus étroit. Autrement dit, les syndicats doivent atteindre le même taux de syndicalisation que celui applicable dans le secteur privé, mais le périmètre de la négociation est trop restreint, étant donné que la grande majorité des dispositions légales applicables – comme celles relatives à la cessation d’emploi et à la rémunération – ne souffrent aucune dérogation31. Nous estimons que le périmètre de la négociation collective devrait être élargi, tandis que la loi pourrait imposer des limites plus contraignantes dans des domaines où une dérogation aurait d’importantes conséquences budgétaires.

De surcroît, une réforme de 2020 interdit la conclusion de conventions collectives dans le secteur public de la santé à compter de 2021, et un décret d’application abroge toutes les conventions existantes32. Dans sa décision no 3399 (2022), le Comité de la liberté syndicale a estimé que cette interdiction catégorielle et l’ingérence directe de l’État dans des conventions collectives existantes étaient contraires au droit de négociation collective (Kártyás, 2022). Il est donc urgent que le législateur intervienne pour éliminer au plus vite cette atteinte à des droits fondamentaux et pour réintroduire le droit de convention collective dans le secteur public de la santé.

Selon nous, les restrictions actuellement appliquées à la négociation collective dans le secteur public devraient être supprimées non seulement parce qu’elles sont contraires aux droits fondamentaux, mais aussi pour promouvoir une réglementation du travail adaptable et souple favorable à une amélioration des conditions de travail.

7. Conclusions

En Hongrie, la négociation collective est mise à mal par la faiblesse et la diminution des taux de couverture conventionnelle et de syndicalisation. Même si la législation et la réglementation ne peuvent à elles seules faire progresser ces taux, il est primordial que les règles relatives à la représentativité syndicale ne fassent pas inutilement obstacle à la négociation collective. Parallèlement, il faut veiller à ce qu’aucune partie n’ait le droit de négocier si elle n’est pas investie d’un mandat démocratique.

Notre tour d’horizon de la situation hongroise, évaluée à la lumière des normes de l’OIT et des pratiques qui ont cours dans d’autres pays, nous a permis de mettre en évidence des exemples dans lesquels ces principes ne sont pas pleinement respectés. En l’absence de négociation collective conduite à un niveau relativement élevé (le secteur, la branche ou la région), la seule possibilité, pour les syndicats, de participer à la négociation collective consiste à respecter les critères de représentativité au niveau de l’entreprise. Cette question est un enjeu de taille en Hongrie et dans les autres pays où la négociation est décentralisée, tandis qu’elle revêt moins d’importance dans les contextes où la négociation est centralisée et où des fédérations syndicales reconnues négocient principalement à un niveau élevé. L’analyse du cadre réglementaire qui régit la négociation collective en Hongrie est donc particulièrement riche d’enseignements pour les pays de l’ancienne Union soviétique et d’Europe orientale.

Depuis peu, la diminution du taux de syndicalisation conduit à remettre en cause la réglementation hongroise relative à la représentativité, les syndicats étant de moins en moins capables d’atteindre les seuils requis, pourtant relativement bas. Une réforme de ces règles est donc indispensable pour que la couverture conventionnelle se maintienne au moins à son niveau actuel. Nous proposons: i) d’autoriser les délégués du personnel à conclure des conventions collectives sous réserve qu’elles soient approuvées par la majorité des travailleurs; ii) d’introduire des critères adaptés pour la négociation sectorielle; et iii) d’étendre au secteur public les critères de représentativité applicables en vertu du Code du travail afin de permettre aux partenaires sociaux de négocier collectivement.

Nous avons conscience qu’à elles seules ces réformes du cadre juridique n’aboutiront pas immédiatement à l’ouverture d’un dialogue sincère et profitable à toutes les parties, mais nous considérons qu’elles peuvent contribuer à éliminer des obstacles juridiques non négligeables. Dans le contexte hongrois actuel, il est peu probable que nos propositions soient retenues, le gouvernement n’étant pas favorable à des initiatives autonomes telles que l’organisation et la négociation collectives. Il n’en demeure pas moins important de les faire connaître afin de préparer le terrain à une solution éventuelle, de même que pour montrer aux autres pays les conséquences de politiques aussi restrictives que celles appliquées en Hongrie.

Notes

  1. Loi no 2 de 1967 portant Code du travail. ⮭
  2. Loi no 22 de 1992 portant Code du travail. ⮭
  3. Loi no 1 de 2012 portant Code du travail. ⮭
  4. Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 277 (2). ⮭
  5. Loi no 70 de 2023 portant simplification du fonctionnement de l’État. ⮭
  6. Loi fondamentale de la Hongrie (Magyarország Alaptörvénye) de la Hongrie, art. 45 (8). ⮭
  7. L’obligation de promouvoir la négociation collective est consacrée par la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail, adoptée en 1998 et amendée en 2022, art. 2 a); par la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, art. 4, et par la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981, art. 5. ⮭
  8. Convention no 154, art. 5 (2) d). ⮭
  9. Loi no 22 de 1992 portant Code du travail, art. 33 (2)-(5). ⮭
  10. Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 276 (2) et (6). ⮭
  11. Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 279 (3). ⮭
  12. Loi no 22 de 1992 portant Code du travail, art. 33 (6). ⮭
  13. Loi no 22 de 1992 portant Code du travail, art. 33 (2)-(5). ⮭
  14. Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 276 (4). ⮭
  15. Voir les arrêts de la Cour suprême EBH 2002.684 et BH 2003.128. ⮭
  16. Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 276 (8). ⮭
  17. Décision de la Cour constitutionnelle 22/2023 (X. 4) AB. ⮭
  18. Arrêt de la Cour suprême EBH 2018.M.6. ⮭
  19. Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 268. ⮭
  20. Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 260 (3)-(5), 266 et 268. ⮭
  21. OCDE, «Couverture conventionnelle», Explorateur des données de l’OCDE, dernière mise à jour: 30 septembre 2025. https://data-explorer.oecd.org/vis?df[ds]=DisseminateFinalDMZ&df[id]=DSD_TUD_CBC%40DF_CBC&df[ag]=OECD.ELS.SAE&dq=..&pd=2000%2C&to[TIME_PERIOD]=false&lc=fr&pg=0. ⮭
  22. Worker-participation.eu, «National Industrial Relations, France», https://www.worker-participation.eu/National-Industrial-Relations/Countries/France. ⮭
  23. Loi no 74 de 2009 relative aux comités de dialogue sectoriel et à certains aspects du dialogue social de niveau intermédiaire. ⮭
  24. Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 231 (2); loi no 175 de 2011 relative à la liberté syndicale, au statut des organisations d’utilité publique et au fonctionnement et au subventionnement des organisations non gouvernementales, art. 4 (3). ⮭
  25. Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 276 (3). ⮭
  26. Loi no 74 de 2009 relative aux comités de dialogue sectoriel et à certains aspects du dialogue social de niveau intermédiaire, annexe 1. ⮭
  27. Convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, art. 9 (1); convention no 98, art. 5 (1); convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978; convention no 154, art. 1 (2). ⮭
  28. Convention no 98, art. 6; convention no 154, art. 1 (3). Les pays qui ont ratifié la convention no 151 s’engagent à promouvoir la négociation dans la fonction publique, sauf pour les agents de niveau élevé dont les fonctions sont normalement considérées comme ayant trait à la formulation des politiques à suivre ou à des tâches de direction ou aux agents dont les responsabilités ont un caractère hautement confidentiel (convention no 151, art. 1). ⮭
  29. Confédération européenne de police (EuroCOP) c. Irlande, réclamation no 83/2012, Décision sur la recevabilité et le bien-fondé, par. 176. ⮭
  30. Ces agents sont employés par l’organisme public en vertu d’un contrat de travail et non d’un régime de droit public organisé par la loi. Voir la loi no 125 de 2018 relative à l’administration publique; la loi no 107 de 2019 relative aux organismes administratifs ayant un statut spécial et au statut de leur personnel et la loi no 199 de 2011 relative aux fonctionnaires. ⮭
  31. Loi no 33 de 1992 relative au statut des fonctionnaires, art. 13. ⮭
  32. Loi no 100 de 2020 relative à la relation d’emploi dans le secteur de la santé et décret gouvernemental no 530/2020 (XI 28) relatif à certains aspects du statut juridique des professionnels de santé, art. 6. ⮭

Conflits d’intérêts

Les auteurs n’ont pas d’intérêts concurrents à déclarer.

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