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Titre original: «Los límites de la coordinación efectiva y el cambio institucional en las economías de mercado jerárquicas de América Latina. Estudio del caso del Consejo Económico y Social argentino en su creación y desempeño inicial» (Revista Internacional del Trabajo, vol. 144, no 3). Traduit par Alexia Auzière. Également disponible en anglais (International Labour Review, vol. 164, no 3).
1. Introduction
Championne du dialogue social en Amérique latine (Etchemendy, 2011; Marshall, 2019), l’Argentine a réinstauré, dès 2003, plusieurs institutions nationales dans ce domaine – comme le conseil national de l’emploi, de la productivité et du salaire minimum, vital et évolutif (Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil, CSMVM), la commission paritaire nationale des enseignants (Paritaria Nacional Docente) ou encore la commission nationale du travail agraire (Comisión Nacional de Trabajo Agrario, CNTA) ainsi que des mécanismes de négociation collective dans le secteur public national et dans le secteur privé. Aucun autre pays d’Amérique latine ne connaît un dialogue social aussi dynamique (ibid.). Cependant, l’Argentine ne disposait pas d’un conseil économique et social chargé de coordonner les stratégies socio-économiques générales, à l’instar de celui qui existe au Brésil (Patschiki, 2016).
En février 2021, le président péroniste Alberto Fernández (2019-2023) a restauré le conseil économique et social de la République d’Argentine (Consejo Económico y Social de la República Argentina, CES-A), en tant que principale institution nationale de dialogue social (INDS) pour remédier à l’absence d’organisme de concertation des stratégies économiques et sociales générales. Il espérait ainsi mobiliser le soutien des partenaires sociaux au sens large pour renforcer sa légitimité présidentielle et l’efficacité de ses politiques, dans un contexte de pandémie et de crise économique, tout en relançant une institution très importante dans l’histoire du mouvement péroniste, qui avait déjà existé au deuxième tiers du XXe siècle (Berrotarán, 2002). Malgré les difficultés posées par la mondialisation et la déréglementation (Bosch, Rubery et Lehndorff, 2007), pas moins de 161 pays disposent d’un conseil économique et social (CES) (Guardiancich et Ghellab, 2020). Ces institutions s’inscrivent dans une histoire longue et fructueuse (Guardiancich et Molina, 2022) et jouent un rôle de premier plan dans les économies coordonnées (Dekker, Bekker et Cremers, 2017). Si les CES européens ont retenu l’attention du monde universitaire (Regan, 2010; Spasova et Tomini, 2013), ceux d’autres régions du monde n’ont été que peu étudiés (Han, Jang et Kim, 2010; Guardiancich et Molina, 2022). Ainsi, en Amérique latine, seul le conseil de développement économique et social brésilien a suscité un certain intérêt, quoique lacunaire (Patschiki, 2016). Ce type d’instance a pourtant connu un récent essor dans le sous-continent: le Costa Rica a créé son conseil consultatif économique et social (Consejo Consultivo Económico y Social) en 2020, l’Argentine a rétabli son CES en 2021 et le Brésil a relancé le sien en 2023.
Dans cet article, nous nous proposons d’évaluer le CES-A à partir des axes d’analyse des CES (Von-Zeschau et Sánchez-Mosquera, 2022) et du cadre conceptuel du changement institutionnel (Streeck et Thelen, 2005; Thelen, 2009; Murillo, Levitsky et Brinks, 2021; Levitsky et Murillo, 2012). Cela nous permettra d’étoffer la base théorique qui formalise les possibilités et les contraintes inhérentes à la coordination des partenaires sociaux, dans le cas précis du dialogue social en Amérique latine.
Faisant fond sur la grille de lecture des variétés du capitalisme (varieties of capitalism) (Hall et Soskice, 2001), nous analysons la place et les complémentarités de deux institutions nationales de dialogue social dans une économie latino-américaine, en l’occurence l’économie argentine. Concrètement, nous étudions l’élaboration et le développement d’une institution visant à définir de façon concertée et coordonnée des politiques publiques dans un environnement caractérisé par un modèle institutionnel et économique hiérarchique (Schneider, 2009), par la dépendance vis-à-vis du marché mondial (Fernández et Alfaro, 2011) et par l’inertie du remplacement constant des institutions (Levitsky et Murillo, 2012), facteurs présents dans toute la région.
Au vu de ces éléments, nous retenons comme hypothèse de départ que le modèle institutionnel hiérarchique, la situation de dépendance et l’instabilité institutionnelle ont entravé le changement institutionnel proposé par le CES-A. Ces facteurs, quoique déterminants et présents dans toute l’Amérique latine, n’ont pas été étudiés dans les travaux sur les CES de la région (Von-Zeschau et Sánchez-Mosquera, 2022).
De plus, nous comparons ici le CES-A au CSMVM. Unique instance nationale, unifiée et institutionnalisée de dialogue social intersectoriel portant sur les relations professionnelles en Argentine (Etchemendy, 2011), le CSMVM, depuis sa réactivation en 2004, joue un rôle essentiel dans la définition non seulement du salaire minimum, mais aussi des programmes sociaux, des pensions de retraite et des conventions collectives. Ainsi, nous confrontons ces deux institutions à l’aide du concept de complémentarités institutionnelles (Schneider, 2009) afin de savoir comment une INDS dotée de compétences générales (le CES-A) est venue compléter une autre INDS exclusivement consacrée aux relations professionnelles (le CSMVM) dans la troisième économie latino-américaine.
Notre étude s’avère intéressante pour quiconque souhaite dans un futur plus ou moins proche rétablir le CES-A (ou une institution similaire) ou le développer, puisque l’on rappelle que l’arrivée au pouvoir de Javier Milei s’est traduite par la suppression du CES-A, incompatible avec les positions radicalement promarché et antiétatiques du nouveau président. Nos résultats pourraient également éclairer d’autres expériences latino-américaines, mais aussi renforcer et nuancer le cadre théorique applicable aux institutions de coordination semblables dans la région, dans la mesure où, dans toute l’Amérique latine, l’on retrouve le modèle institutionnel hiérarchique et dépendant, d’une part, et une instabilité institutionnelle chronique, d’autre part.
Par ailleurs, ce travail permettra d’améliorer les stratégies d’évaluation applicables aux CES (OIT, 2021a; Guardiancich et Molina, 2022), en particulier dans les économies périphériques, et par là d’accroître l’efficacité et l’inclusivité de ces instances. Notre étude de cas facilitera les recherches comparées au niveau international. En effet, elle vient non seulement enrichir la littérature sur les relations professionnelles et le dialogue social, mais aussi la sociologie des organisations, sachant que l’évaluation de l’expérience du CES-A met l’accent sur l’incapacité de certaines institutions à être des moteurs du changement.
Cette introduction étant faite, nous organisons la suite de notre article de la façon suivante: nous commençons par exposer l’articulation entre les CES et les modèles institutionnels de capitalisme et les approches du changement institutionnel (partie 2), puis nous expliquons notre méthodologie et nos axes d’analyse (partie 3) et décrivons les principaux partenaires sociaux participant au dialogue social en Argentine (partie 4). Ensuite, nous étudions le fonctionnement institutionnel du CSMVM depuis 2004 (partie 5) et du CES-A durant la présidence d’Alberto Fernández (partie 6). Enfin, nous présentons nos résultats, en mettant l’accent sur les enseignements tirés pour les praticiens et les universitaires (partie 7).
2. Évaluation des conseils économiques et sociaux dans les économies de marché hiérarchiques latino-américaines
2.1. Analyse des conseils économiques et sociaux dans différents modèles institutionnels de capitalisme
Institutions caractéristiques des économies de marché coordonnées, les CES ont pour rôle de définir des stratégies d’action collective sur des questions socio-économiques générales (Guardiancich et Molina, 2022; Dekker, Bekker et Cremers, 2017). À cet égard, ils se distinguent des autres INDS en ce qu’ils couvrent un champ plus vaste que les relations professionnelles (pensons notamment aux débats sur le salaire minimum).
Bien que leur profil institutionnel ne soit pas clairement défini (Barba Ramos et Martínez López, 2004), les CES s’efforcent de coordonner l’élaboration de la législation et des politiques publiques avec les organisations de la société civile réputées concernées en raison de leur capacité de représentation et de mobilisation (Sánchez-Mosquera, 2018). De par leur nature même, les CES se sont avérés plus efficaces dans les économies coordonnées d’Europe du Nord (Dekker, Bekker et Cremers, 2017), mais ils fonctionnent aussi dans d’autres cadres institutionnels. Ainsi, lors de l’élargissement de l’Union européenne, les CES ont été l’un des outils du néocorporatisme concurrentiel (Guardiancich et Molina, 2022) qui ont légitimé des politiques d’inspiration néolibérale, faisant fi des accords avec les syndicats (Spasova et Tomini, 2013). Un phénomène similaire s’est produit en Afrique du Sud (Kim et Van Der Westhuizen, 2018) et en Corée (Han, Jang et Kim, 2010), où les CES ont soutenu le mouvement de flexibilisation du marché du travail et le renforcement du pouvoir des entreprises sans mobiliser les organisations de partenaires sociaux. Dans tous ces cas, comme le rôle des CES était purement formel, la consultation des partenaires sociaux s’est faite dans le cadre d’un «corporatisme fictif» (Angrist, 1999). De façon générale, il apparaît clairement que, en dehors de l’Europe – et surtout en Amérique latine –, les CES n’ont pas fait l’objet d’une évaluation systématique (Von-Zeschau et Sánchez-Mosquera, 2022).
Dans la théorie des variétés du capitalisme, les pays d’Amérique latine relèvent des économies de marché hiérarchiques (Schneider, 2009). Cette catégorie se caractérise par la prédominance de groupes d’entreprises nationaux, contrôlés par des familles, et de filiales d’entreprises multinationales, par la fragilité générale du monde du travail (conjuguant désorganisation, forte rotation de la main-d’œuvre et poids important de l’activité informelle) et par un manque d’investissement dans la formation des travailleurs. La situation périphérique de ces pays et leur relation de dépendance vis-à-vis du marché international accentuent les synergies négatives du modèle hiérarchique (Fernández et Alfaro, 2011; Guardiancich et Molina, 2022).
Au début du XXIe siècle, de nombreux gouvernements latino-américains ont appliqué des stratégies néodéveloppementalistes fondées sur la promotion du bien-être social, l’industrialisation et le renforcement du marché intérieur afin d’atténuer les synergies négatives du modèle hiérarchique. Convaincus que l’appui des syndicats et des entreprises du marché intérieur était essentiel à la réussite de leur projet, ils ont relancé les INDS (Etchemendy, 2011; Levitsky et Murillo, 2012). L’exemple le plus emblématique est le conseil de développement économique et social brésilien, grâce auquel le président Lula da Silva ambitionnait de coordonner les stratégies socio-économiques avec les puissants industriels de Sao Paulo (Patschiki, 2016).
En Argentine, malgré l’appui des mouvements sociaux et des syndicats influents (Etchemendy, 2011), les gouvernements péronistes du XXIe siècle ne sont pas parvenus à construire un modèle industriel à la brésilienne (Bizberg, 2014), à cause de l’opposition historique de la coalition libérale (O’Donnell, 1976). Les intérêts du secteur agro-exportateur, alors dominant, ont bénéficié du soutien d’autres organisations d’employeurs, parfois même de celles qui défendaient la promotion du marché intérieur. En ce sens, le CES-A, créé en 2021 par le président péroniste Alberto Fernández, constitue une nouvelle tentative de définir de façon concertée un programme néodéveloppementaliste appuyé par une ample coalition au sens de Thelen (2009).
Dans cet article, nous avons mobilisé les travaux de recherche consacrés à l’évaluation de ces institutions (Von-Zeschau et Sánchez-Mosquera, 2022) dont se dégagent trois axes d’analyse: a) les conditions de création; b) les conditions d’efficacité; et c) l’efficacité avérée, c’est-à-dire les résultats effectifs. Le premier axe permet d’examiner les principales incitations à l’apparition d’un CES, lesquelles peuvent être exogènes ou endogènes (Regan, 2010). Les incitations exogènes sont les grandes pressions externes, comme celles subies par les pays d’Europe centrale enjoints de respecter les critères de convergence de l’Union européenne (Spasova et Tomini, 2013). Quant aux incitations endogènes, elles ont trait aux conditions nationales (Kim et Van Der Westhuizen, 2018; Han, Jang et Kim, 2010; Patschiki, 2016), qui résultent généralement de bonnes performances institutionnelles.
Quant aux conditions d’efficacité, la littérature souligne que l’efficacité d’un CES dépend, essentiellement, de trois facteurs: les caractéristiques des partenaires sociaux participants, la volonté politique du gouvernement et la configuration institutionnelle (Guardiancich et Molina, 2022). S’agissant du premier facteur, Regan (2010) montre que la force des syndicats est la clé du succès des CES en Europe du Nord, tandis que Spasova et Tomini (2013) font apparaître qu’elle est la principale cause de leur échec en Europe orientale. La volonté politique est, elle, liée à l’élaboration de stratégies (Guardiancich et Molina, 2022). Enfin, Çelik (2020) et Guardiancich et Molina (2022) soulignent l’importance de la configuration institutionnelle, bien que sa portée heuristique soit moindre.
Le troisième axe d’analyse porte sur l’efficacité avérée des CES, c’est-à-dire sur leurs résultats effectifs. Or, le concept d’efficacité est problématique ici (Von-Zeschau et Sánchez-Mosquera, 2022). En effet, d’un côté, il faut comprendre le CES comme une structure de représentation d’intérêts (Guardiancich et Molina, 2022) et donc l’évaluer en fonction de sa capacité à inclure des positionnements socio-économiques et à les représenter efficacement. C’est ce que l’on appelle la «légitimité des intrants» (OIT, 2021a), un aspect jugé éclairant dans l’étude des CES turc et brésilien (Çelik, 2020; Patschiki, 2016). Pourtant, l’évaluation de l’efficacité des CES est centrée sur le rôle de ces derniers dans la «résolution de problèmes publics», c’est-à-dire sur leur efficacité politico-instrumentale (Guardiancich et Molina, 2022). C’est cette définition floue de l’efficacité que les chercheurs utilisent lorsqu’ils mettent en évidence le succès des CES des pays nordiques (Regan, 2010), leur efficacité partielle au Brésil (Patschiki, 2016) ainsi que leur échec en Europe orientale (Spasova et Tomini, 2013), en Turquie (Çelik, 2020), en Corée (Han, Jang et Kim, 2010) et en Afrique du Sud (Kim et Van Der Westhuizen, 2018).
2.2. Le changement institutionnel
La création du CES-A comme instance de coordination socio-économique répondait à la volonté de transformer en profondeur l’économie de marché hiérarchisée argentine. D’après le président Alberto Fernández, le CES-A devait promouvoir des décisions stratégiques dans des domaines comme le changement climatique et la production de richesse à des fins productives (Argentina.gob.ar, 2021). Nous appréhendons ici le changement institutionnel sous le prisme de la théorie néo-institutionnaliste, qui offre plusieurs modèles issus de ses différents courants.
Ainsi, selon les approches en termes de conjonctures critiques (critical junctures) (Collier et Collier, 1991) ou d’équilibre interrompu (punctuated equilibrium), il existe des moments critiques dans l’histoire d’un pays où une rupture brutale avec le passé fait dévier les trajectoires institutionnelles suivies jusque-là et ouvre une période de grande créativité et de forte innovation. Dans la même veine, le concept de dépendance au sentier (path dependence) (Pierson, 2000) permet de comprendre que les nouvelles façons d’agir introduites dans les moments de crise s’institutionnalisent avec le temps jusqu’à ce qu’une nouvelle rupture de l’équilibre survienne. Cela étant, les institutions ne changent pas seulement en temps de crise. Dans les pays développés, elles se transforment le plus souvent de façon lente et progressive (Fioretos, Falleti et Sheingate, 2016; Streeck et Thelen, 2005; Thelen, 2009). C’est précisément l’instabilité institutionnelle à long terme qui permet aux acteurs ayant des intérêts divergents (voire contradictoires) de mobiliser leurs ressources pour peser sur les institutions. Ces petites réformes créent des changements graduels.
Pour Thelen (2009), la direction du changement dépend des coalitions politiques sur lesquelles s’appuient les institutions. Certaines coalitions d’appui peuvent perdre de l’influence avec le temps, ce qui se traduit par une redéfinition des fonctions institutionnelles (Streeck et Thelen, 2005). En revanche, les institutions de coordination des économies de marché coordonnées européennes n’ont pas été remplacées par des institutions libérales. Le cadre institutionnel, en particulier la législation de protection de l’emploi, est resté stable y compris durant la Grande récession (Bachmann et Felder, 2018). Même dans les pays d’Europe méridionale, à l’exception de la Grèce, les instruments traditionnels de coordination et de couverture de la négociation collective ont perduré (Sánchez-Mosquera, 2024).
Certains auteurs estiment que ce modèle peut être utile pour analyser les changements institutionnels en Amérique latine (Gómez, 2015). De fait, nombre de ses hypothèses sont heuristiques mais, en Amérique latine, il faut aussi tenir compte de «l’autre institutionnalisation» (O’Donnell, 1997): une grande partie des règles formelles n’ont pas d’incidence sur les attentes ni sur le comportement des acteurs. Le manque de mécanismes de contrôle qui assurent le respect des normes (enforcement) permet une large marge de discrétion et d’informalité (Murillo, Levitsky et Brinks, 2021). En Bolivie, par exemple, les employeurs n’ont jamais appliqué les réformes en faveur des travailleurs (Wanderley, 2009).
Les causes de la fragilité institutionnelle sont multiples. Citons par exemple l’importation d’institutions étrangères (Mukand et Rodrik, 2005) et la définition précipitée d’institutions à la seule initiative de l’exécutif (Grzymala-Busse, 2011). Il arrive aussi souvent que les institutions soient fragiles dès leur création dans des situations et une incertitude extrêmes. En Argentine, la fluctuation des coalitions de pouvoir au cours de l’histoire (O’Donnell, 1976) et la succession de gouvernements aux programmes radicalement opposés (Bizberg, 2014) ont fait que la haute direction des entreprises a apposé son veto à de nombreuses règles formelles ou les a tout simplement ignorées. Même les institutions créées avec l’appui de larges majorités populaires peuvent manquer de temps pour construire leur légitimité (Balza, 2021; Marshall, 2019).
C’est pourquoi il est difficile d’analyser le changement institutionnel dans la région à l’aide des modèles d’équilibre interrompu ou de changement progressif. En réalité, en Amérique latine, le changement s’apparente plutôt à un remplacement constant (Levitsky et Murillo, 2012). Il est rare que les nouvelles institutions survivent à une reconfiguration des coalitions de pouvoir ou à un changement de gouvernement (Murillo, Levitsky et Brinks, 2021). La forte incertitude institutionnelle et la coordination hiérarchisée se renforcent mutuellement (Schneider, 2009). Ce «piège de l’instabilité institutionnelle» (Helmke, 2010) fait que les acteurs s’attendent à l’instabilité et ne misent que sur les canaux traditionnels de négociation et d’accords informels (O’Donnell, 1997).
Paradoxalement, l’instabilité institutionnelle en Amérique latine est souvent associée à des insuffisances en matière de procédures de contrôle (Murillo, Levitsky et Brinks, 2021). Ainsi, une institution a plus de chance de perdurer en l’état si sa fragilité est la garantie d’une absence d’opposition des acteurs puissants. Cette relation entre le manque de contrôle et la stabilité donne lieu à des institutions dites «écrans» (Levitsky et Murillo, 2012). En ce sens, un changement s’accompagnant d’un faible contrôle pourrait permettre un changement institutionnel progressif sans susciter le rejet des acteurs à capacité de veto.
Outre le remplacement constant, des chercheurs ont mis en évidence une deuxième voie de changement institutionnel (Murillo, Levitsky et Brinks, 2021): l’activation/désactivation institutionnelle. Dans certains moments critiques, il arrive que des institutions latentes tombées en désuétude soient réactivées. En témoignent le relancement du CSMVM en Argentine à partir de 2004 et le rétablissement du conseil de développement économique et social à l’initiative du président Lula da Silva en 2023. Lors de ces processus, l’appui d’une coalition de pouvoir a été déterminant (Thelen, 2009; Streeck et Thelen, 2005).
Ainsi, les travaux de recherche menés sur le sujet nous amènent à supposer, comme hypothèse de départ, que le CES-A se heurtait à des problèmes et à des contraintes en tant que nouvelle institution de coordination à long terme du marché intérieur.
3. Méthodologie
Dans cet article, nous mobilisons deux approches méthodologiques. Ainsi, nous étudions le CES-A à partir des axes d’analyse utilisés dans les travaux antérieurs (Von-Zeschau et Sánchez-Mosquera, 2022), à savoir: a) les conditions de création; b) les conditions d’efficacité; et c) l’efficacité avérée (autrement dit les résultats effectifs), et nous comparons le CES-A et une autre institution de coordination (chargée uniquement des relations professionnelles) bien établie, le CSMVM.
Nos données sont issues de différentes sources. Ainsi, elles proviennent d’entretiens classiques, c’est-à-dire semi-structurés (Hernández Sampieri, Fernández Collado et Baptista Lucio, 1997) avec 12 représentants publics et privés du CES-A, sous couvert d’anonymat, afin de recueillir des informations sur les activités menées par l’entité. Il s’agissait de deux conseillers du groupe syndical; d’un conseiller du groupe patronal; de deux chefs d’entreprise représentant des petites et moyennes entreprises (PME), d’un dirigeant syndical et d’un représentant des universités nationales participant aux débats; de trois membres d’autorités publiques exerçant des responsabilités dans le CES-A; et enfin de deux informateurs de rang inférieur participant également aux débats.
Nous avons complété les entretiens par des discussions informelles et par une observation participante de tables de discussion. Les chercheurs qui ont réalisé cette observation participante ont été consultés par le gouvernement et invités à participer aux débats en qualité d’experts, ce qui leur a permis d’obtenir des données non publiques.
En outre, nous avons analysé 1 255 actualités publiées sur des portails d’information et des pages officielles argentines (traitées par le logiciel NVivo), afin de recueillir les déclarations publiques de différentes organisations sur le CES-A. Pour sélectionner les articles de presse, nous avons utilisé des alertes Google reposant sur des mots-clés (dont «Consejo Económico y Social» [conseil économique et social]) et appliqué plusieurs filtres. Ensuite, nous avons codé l’échantillon final (256 documents d’information) à l’aide du logiciel qualitatif NVivo 12 et ventilé par catégorie afin d’obtenir une synthèse thématique pour en faciliter l’interprétation (Thomas et Harden, 2008). Cette analyse nous a permis de repérer et de classer les thèmes en lien avec notre recherche les plus importants pour les pouvoirs publics ainsi que d’évaluer la capacité du CES-A à imposer des enjeux comme prioritaires, une dimension mise en évidence dans les travaux antérieurs, mais encore peu étudiée (Guardiancich et Molina, 2022). Enfin, nous nous sommes basés sur des sources secondaires pour analyser le CSMVM.
4. Principaux acteurs du dialogue social en Argentine
Le dialogue social en Argentine est dynamique. Le mouvement syndical argentin, le plus puissant d’Amérique latine (Etchemendy, 2011), repose en premier lieu sur la confédération générale du travail (Confederación General del Trabajo – CGT), qui compte avec 6 millions d’adhérents. L’Argentine connaît cependant un processus de fragmentation de l’espace syndical dans le domaine des relations professionnelles. Ainsi, la centrale des travailleurs d’Argentine (Central de Trabajadores de la Argentina – CTA), fondée en 1991 à la suite d’une scission avec la CGT et forte de 1,3 million d’adhérents, constitue le deuxième syndicat du pays. Elle joue un rôle secondaire dans le dialogue social (Serdar, 2015), mais non négligeable.
Cette fragmentation tient principalement à l’essor du travail informel depuis la profonde crise économique qui a frappé le pays en 2001 (Collado, 2015). Le taux d’informalité avoisine 41 pour cent (OIT, 2021b), ce qui signifie que plus d’un tiers des travailleurs argentins ne sont pas couverts par une convention collective. Une telle situation, qualifiée de «corporatisme segmenté» (Etchemendy et Collier, 2007), entrave sérieusement dès le départ la coordination de l’économie et la mise en œuvre des accords sociaux et du travail.
Néanmoins, les chômeurs et les travailleurs informels sont très organisés et disposent d’une capacité d’influence que l’on ne retrouve pas ailleurs en Amérique latine (Garay, 2007). En outre, le mouvement social a surmonté ses divisions sous la présidence de Mauricio Macri (2015-2019), présentant un front uni contre les coupes sociales (Forni, 2020) qui s’est institutionnalisé par la création de l’union des travailleurs et des travailleuses de l’économie populaire (Unión de Trabajadores y Trabajadoras de la Economía Popular – UTEP) en 2019, organisation péroniste qui se prévaut de représenter 2 millions de travailleurs informels. Depuis plusieurs années, l’UTEP réclame d’être considérée comme appartenant à la CGT. Cependant, un conseiller de la CGT interrogé a qualifié l’UTEP d’organisation «sociale syndicale», lui attribuant une importance réelle mineure dans les relations professionnelles. D’autres, au contraire, ont demandé à ce qu’elle soit incluse dans le dialogue social, car elle représente un pan du monde du travail dont la prise en compte faciliterait la coordination des partenaires sociaux.
Quant au mouvement patronal argentin, il est encore plus hétérogène et fragmenté (Etchemendy, 2011). Les secteurs où les organisations patronales sont les plus puissantes sont l’industrie, l’agriculture, le bâtiment et la finance (Dossi, 2012).
Dans le premier, c’est l’union industrielle d’Argentine (Unión Industrial Argentina – UIA) qui est l’interlocutrice reconnue des grandes entreprises. Celle-ci rassemble de grands conglomérats nationaux et même des filiales de multinationales comme Fiat. Bien qu’elle représente des postures idéologiques hétérogènes, elle est généralement favorable à la déréglementation de l’économie et du marché du travail.
Le secteur agricole, qui génère 67 pour cent des exportations (Agrositio, 2021), compte quatre grandes organisations, dont la société rurale argentine (Sociedad Rural Argentina – SRA), entité libérale regroupant les gros propriétaires terriens et la fédération agraire argentine (Federación Agraria Argentina – FAA) de petits producteurs. Jusqu’à la fin de 2021, toutes faisaient partie du conseil agro-industriel argentin (Consejo Agroindustrial Argentino – CAA).
Citons également d’autres entités représentant de grandes entreprises: la CAC, chambre argentine du commerce et des services (Cámara Argentina de Comercio y Servicios), dans le secteur du commerce; la CAMARCO, chambre argentine du bâtiment (Cámara Argentina de la Construcción), pour le bâtiment; l’ADEBA, association des banques argentines (Asociación de Bancos Argentinos), principale organisation du secteur financier, et l’AEA, association professionnelle argentine (Asociación Empresaria Argentina), entité informelle défendant les intérêts des grands chefs d’entreprise.
Quant au secteur des PME, il se caractérise par la multiplicité et la dispersion des organisations représentatives (Dossi, 2012). Deux entités se détachent cependant: la CGERA, confédération générale des entreprises de la République argentine (Confederación General Empresaria de la República Argentina) et la CAME, confédération argentine des moyennes entreprises (Confederación Argentina de la Mediana Empresa).
La CGT et l’UIA sont les deux plus grands acteurs du dialogue social en Argentine (Etchemendy et Collier, 2007). Alors que tout pourrait les opposer, il existe une fructueuse histoire d’accords interclasses entre ces deux organisations (Von-Zeschau et Sánchez-Mosquera, 2024). Par exemple, cette coalition a appuyé la récupération du CSMVM par l’exécutif et la création du CES-A.
5. L’expérience du conseil national de l’emploi, de la productivité et du salaire minimum, vital et évolutif
Le CSMVM est un exemple emblématique de changement institutionnel généré par l’activation/la désactivation institutionnelle et par l’évolution des coalitions d’appui. Il a été créé en 1964, bien que le salaire minimum ait été fixé par décret gouvernemental jusqu’en 1988. Il a ensuite été réinstauré par loi en 1991, mais il a tenu des sessions purement formelles, actant des réformes favorables au marché, durant toute une décennie (1991-2001) (Senén González et Borroni, 2011). Ce n’est qu’en 2004 que Néstor Kirchner, président de 2003 à 2007, a relancé le conseil, avec l’appui de la principale confédération syndicale, la CGT, et l’assentiment de l’UIA, pour le transformer en instance tripartite centrale dans l’élaboration de la politique de revenu (Etchemendy, 2011), ce qui a donné un nouveau souffle au dialogue social et à la négociation collective. Dans ce cadre institutionnel, le CSMVM s’est réuni au moins une fois par an pour négocier et déterminer le salaire minimum. Il n’est pas seulement chargé de définir la rémunération des travailleurs à faible revenu, puisqu’il établit également le montant des prestations sociales et des pensions de retraite minimales. En outre, le niveau du salaire minimum a une incidence indirecte sur les rémunérations de base dans de nombreuses conventions collectives.
En tant qu’INDS dans un corporatisme segmenté, la composition du CSMVM favorise les grandes organisations de partenaires sociaux. À l’heure actuelle, le CSMVM est présidé par le ministre du Travail et compte 32 membres (16 par secteur) (tableau 1).
CSMVM: composition des segments et nombre de membres
| Segment ouvrier | Segment patronal |
| Confédération générale du travail (CGT) – 13 | Union industrielle d’Argentine (UIA) – 5 |
| Fédération agraire argentine (FAA) – 1 | |
| Confédération intercoopérative agricole limitée (Confederación Intercooperativa Agropecuaria Limitada – CONINAGRO) – 1 | |
| Société rurale argentine (SRA) – 1 | |
| Confédérations rurales argentines (Confederaciones Rurales Argentinas – CRA) – 1 | |
| Fédération argentine des entreprises de l’hôtellerie et de la restauration (Federación Empresaria Hotelera Gastronómica de la República Argentina – FEHGRA) – 1 | |
| Chambre argentine du commerce et des services (CAC) – 1 | |
| Centrale des travailleurs d’Argentine (CTA) – 3 | Association des banques argentine (ADEBA) – 1 |
| Bourse de commerce de Buenos Aires – 1 | |
| Association professionnelle argentine (AEA) – 1 | |
| Chambre argentine du bâtiment (CAMARCO) – 1 | |
| Confédération argentine des moyennes entreprises (CAME) – 1 |
Source: République d’Argentine, ministère du Capital humain, «conseil national de l’emploi, de la productivité et du salaire minimum, vital et évolutif». https://www.argentina.gob.ar/trabajo/consejodelsalario.
Sa composition fait clairement apparaître la position privilégiée de la CGT et la prééminence de l’UIA (Etchemendy, 2011). Le secteur agro-industriel est représenté par ses quatre grandes organisations, et le secteur financier par deux organisations (ADEBA et la Bourse du commerce de Buenos Aires), tandis que le secteur des PME a un seul représentant (CAME). Le travail informel (UTEP) n’est pas représenté au conseil.
Les partenaires sociaux accordent une grande importance au CSMVM, mais, jusqu’à présent, son fonctionnement a été largement tributaire de la volonté de l’exécutif (Etchemendy, 2011; Etchemendy et Pastrana, 2021). Dans la pratique, lors des présidences de Néstor et de Cristina Kirchner (2003-2015), le gouvernement a convenu du salaire minimum avec la CGT et l’UIA dans le cadre des réunions annuelles du CSMVM. Après 2015, les acteurs de la coalition qui soutenaient l’institution, en particulier les confédérations syndicales, ont adopté une posture défensive en raison de la victoire électorale de Mauricio Macri (2015-2019). Celui-ci a en partie désactivé le CSMVM. En effet, l’instance ne s’est réunie qu’en 2016 et, à partir de 2017, c’est le gouvernement qui a fixé unilatéralement les revalorisations du salaire minimum, plus faibles qu’auparavant. Cette rupture avec la dynamique de pacte lancée en 2004 a modifié la base de la coalition d’appui (Thelen, 2009) et entraîné une désactivation institutionnelle (Levitsky et Murillo, 2012).
Le CSMVM a été rétabli durant la présidence d’Alberto Fernández malgré les difficultés pour l’institution à convenir de hausses de salaire dans un contexte de forte inflation (Etchemendy et Pastrana, 2021). En outre, en dépit du changement de gouvernement en décembre 2023, le CSMVM s’est réuni en mars 2024. Il est, cependant, encore trop tôt pour évaluer les possibilités de survie de l’institution durant la présidence de Javier Milei.
6. Le conseil économique et social de la République d’Argentine
Le CES-A est également un exemple de désactivation/activation institutionnelle. Entre 1939 et 1955, le CES-A a constitué l’une des instances privilégiées de la planification générale de l’économie entre l’État et les partenaires sociaux au sens large. Cependant, à chaque période de son existence, l’institution a été soutenue par des coalitions différentes, voire antagonistes, qui ont redéfini son sens et ses fonctions. Ainsi, la première mouture (1939-1940) a été exploitée par les secteurs agro-exportateurs pour peser sur les politiques interventionnistes que l’État commençait à appliquer (Llach, 1984). En revanche, la deuxième version (1946-1955) a été marquée par une approche de planification axée sur le marché intérieur et par la promotion industrielle péroniste (Berrotarán, 2002).
En 1955, le coup d’État a renversé le gouvernement de Juan Perón et mis un terme au CES-A. Par la suite, les tentatives de coordination tripartite économique et sociale se sont avérées sporadiques et limitées. Les multiples perturbations démocratiques, d’une part, et la volatilité électorale, d’autre part, se sont traduites par un remplacement institutionnel constant.
6.1. La restauration du CES-A
Dans ce travail de recherche, nous avons retenu trois axes d’analyse: a) les conditions de création; b) les conditions d’efficacité; et c) l’efficacité avérée, c’est-à-dire les résultats effectifs (Von-Zeschau et Sánchez-Mosquera, 2022).
Le premier axe permet d’examiner les principales incitations à la création d’un CES. En l’espèce, le nouveau CES-A est né d’une décision unilatérale de l’exécutif, bien que celui-ci ait pu compter sur l’approbation de la CGT et de l’UIA. La pandémie a retardé sa création, initialement prévue pour le début de l’année 2020. Le CES-A a finalement été créé en février 2021 par décret présidentiel, avec l’appui d’un large consensus politique (Argentina.gob.ar, 2021). Comme l’a souligné un conseiller syndical, la création du CES-A ne figurait pas à l’agenda de la CGT. Les organisations patronales n’ont pas non plus été associées à la conception du CES-A. L’instance a donc pâti dès le départ d’un déficit de représentation, déjà identifié dans la littérature, dans la mesure où il a été défini de façon hâtive, à l’initiative unilatérale de l’exécutif et en excluant une partie des acteurs à capacité de veto (Grzymala-Busse, 2011).
D’après les entretiens et discussions informels menés dans le cadre de cette enquête, la naissance du CES-A s’explique surtout par le besoin qu’avait le président de légitimer ses politiques grâce aux partenaires sociaux au sens large dans un contexte de tensions internes partisanes et de faiblesse en pleine crise sanitaire et économique. Plus précisément, l’objectif était de séduire les organisations d’employeurs critiques à son égard, tout en consolidant l’appui des syndicats qui le soutenaient.
Le président avait aussi besoin de légitimer son action vis-à-vis de sa propre coalition gouvernementale, composée de factions péronistes opposées. Alberto Fernández, aux positions modérées, représentait (en partie) le péronisme dit «institutionnel» (syndicats, exécutifs infranationaux), tandis que la vice-présidente, Cristina Kirchner, incarnait le péronisme kirchneriste, plus à gauche. Une autorité ministérielle interrogée en entretien a indiqué que le CES-A avait été créé dans le but de renforcer la position du président au sein de la coalition.
6.2. Facteurs d’efficacité: volonté politique, acteurs socio-économiques et conception institutionnelle
Les travaux antérieurs menés sur le sujet montrent que l’efficacité d’un CES dépend principalement de la volonté politique de l’exécutif, des caractéristiques des partenaires sociaux participants et, dans une moindre mesure, de la conception institutionnelle.
6.2.1. Volonté politique
D’après les entretiens réalisés avec des membres de l’exécutif, Fernández cherchait à mobiliser les associations patronales du «secteur de droite» ainsi que les «Gros» (los Gordos), comme sont surnommés les principaux dirigeants syndicaux de la CGT, qui s’opposaient à la vice-présidente Cristina Kirchner aux positions trop radicales à leur goût.
Face à la fragmentation de l’exécutif, le CES-A devait être le lieu d’un possible accord sur l’approche stratégique et coordonnée à appliquer. Cela n’a cependant pas été le cas. À titre d’exemple, le ministère du Développement productif a constitué des comités sectoriels (mesas sectoriales) et a appuyé des propositions (comme le plan Gas) qui relevaient de la compétence du CES-A. Les insuffisances de l’instance (menacée par un remplacement constant) ont été accentuées par la redondance partielle des institutions et par la concurrence.
Le choix du directeur du CES-A a également suscité des critiques. Ainsi, pour les conseillers interrogés, la nomination «d’un fonctionnaire de second rang» témoignait d’un manque de leadership présidentiel. Ils auraient souhaité que le CES-A soit dirigé par le président lui-même, comme le conseil de développement économique et social brésilien. Autrement dit, les carences originelles du CES-A ont déterminé son fonctionnement institutionnel.
6.2.2. Attitude des partenaires sociaux participants
L’Argentine présente une longue histoire d’accords interclasses entre la CGT et l’UIA, principaux acteurs du dialogue social dans le pays (Etchemendy et Collier, 2007). Ces organisations constituaient le noyau dur du CES-A. L’instance plénière comptait 30 dirigeants socio-économiques de premier plan, répartis en trois segments socio-économiques ayant le même nombre de représentants, dont, contrairement au CSMVM et aux INDS argentines, un segment dit «pluriel».
Comme le montre le tableau 2, l’exécutif a fait de la CGT le pilier du CES-A. Cette surreprésentation a été acceptée par les grandes organisations patronales (en particulier l’UIA et la CAMARCO) qui voyaient là un moyen de supplanter les plus combatives (la CTA et l’UTEP). De cette façon, la CGT servait à l’exécutif de contrepoids face à l’aile gauche emmenée par la vice-présidente. De plus, parce qu’elle avait toujours suivi une approche «réaliste» des négociations, la CGT pouvait faciliter les compromis avec le monde des affaires, avec qui le CES-A devait précisément construire une nouvelle alliance.
CES-A: composition des segments et nombre de membres
| Segment ouvrier | Segment patronal | Segment pluriel |
| Confédération générale du travail (CGT) – 8 | Union industrielle d’Argentine (UIA) – 3 | Université de Buenos Aires – 1 |
| Fédération agraire argentine (FAA) – 1 | Université de Misiones – 1 | |
| Conseil agro-industriel argentin (CAA) – 1 | Universidad del Noreste – 1 | |
| Chambre argentine du commerce et des services (CAC) – 1 | Académie des sciences morales et politiques – 1 | |
| Centrale des travailleurs d’Argentine (CTA) – 1 | Accenture Argentina – 1 | Groupe de recherche et de développement de l’institut Milstein – 1 |
| Chambre argentine du bâtiment (CAMARCO) – 1 | Commission nationale de l’énergie atomique – 1 | |
| Fédération argentine des entreprises de l’hôtellerie et de la restauration (CGERA) – 1 | Conseil fédéral des tribunaux et des hautes cours (Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales) – 1 | |
| Confédération argentine des moyennes entreprises (CAME) – 1 | Réseau solidaire (Red Solidaria) – 1 | |
| Union des travailleurs et des travailleuses de l’économie populaire (UTEP) – 1 | Fédération autogestion, coopératisme et travail (Federación Autogestión, Cooperativismo y Trabajo) – 1 | |
| Mouvement national paysan autochtone (Movimiento Nacional Campesino Indígena) – 1 |
Source: infobae, «El Presidente lanzó el Consejo Económico y Social: quiénes son sus integrantes», 19 février 2021. https://www.infobae.com/politica/2021/02/19/la-lista-competa-de-los-miembros-del-consejo-economico-y-social-que-lanzo-el-presidente/.
Dans le même esprit, Fernández a accordé une place privilégiée à l’UIA en lui attribuant trois sièges dans le CES-A, réaffirmant par-là l’importance, pour l’exécutif, du développement industriel et du rapprochement avec les plus grands conglomérats d’entreprises du pays. Le puissant secteur agroexportateur n’a pas été oublié puisqu’il a reçu deux sièges. Quant aux PME qui faisaient partie de la base sociale de l’exécutif péroniste, elles ont obtenu deux représentants.
Selon les personnes interrogées, le segment «pluriel» du CES-A a eu une faible influence, à l’exception de l’Université de Buenos Aires et, surtout, du conseil fédéral des tribunaux et des hautes cours (Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales). Les tensions entre les cadres péronistes et le pouvoir judiciaire n’ont cessé de s’accentuer au cours des deux dernières décennies. C’est pourquoi, comme pour le segment patronal, la décision d’inclure le pouvoir judiciaire dans le CES-A avait pour objectif de s’attirer les bonnes grâces d’un secteur majoritairement opposé aux gouvernements péronistes.
Dès le départ, les organisations de partenaires sociaux les plus puissantes ont adopté une attitude attentiste vis-à-vis du CES-A. Comme l’avancent certains auteurs (Murillo, Levitsky et Brinks, 2021; Levitsky et Murillo, 2012), les organisations patronales et syndicales les plus importantes ne souhaitaient pas s’engager dans une instance si faible et si étroitement liée au sort de Fernández. Les conseillers estimaient que le CES-A aurait peu de chances de survivre à un revers électoral (et qu’il serait un exemple de plus du remplacement constant). Les autorités gouvernementales étaient elles aussi de cet avis, à cause du «piège de l’instabilité institutionnelle» (Helmke, 2010).
Même la CGT, pourtant péroniste, a conservé son «autonomie pragmatique» habituelle (Etchemendy et Collier, 2007). Les conseillers syndicaux ont assisté aux séances plénières et ont publiquement soutenu l’institution. C’était cependant le scepticisme qui prédominait, gagnant parfois les médias.
Le gouvernement s’est encore affaibli après sa défaite aux élections organisées en septembre 2021. Les conseillers de la CGT ont alors compris que le président avait encore plus besoin du soutien syndical et qu’ils pouvaient faire pression sur lui pour l’éloigner un peu plus des positions défendues par la vice-présidente, Cristina Kirchner. Mais ils se sont aussi rendu compte que le CES-A ne traitait toujours pas des politiques de fond, ce qui a ravivé leur dédain à son égard.
De son côté, la CTA, confédération fragmentée et moins forte (Serdar, 2015), n’a pas réussi à préserver son autonomie face à l’exécutif péroniste et a majoritairement soutenu le CES-A. Les mouvements sociaux représentés dans l’UTEP ont essayé de conserver une certaine autonomie par rapport à l’exécutif. Mais, ils ont vu en Fernández une opportunité d’institutionnaliser leurs revendications, et l’ont donc fermement défendu face à l’opposition.
Tant les centrales syndicales que les mouvements sociaux étaient prêts à se mettre d’accord sur un programme néodéveloppementaliste si le président le souhaitait. Cependant, les conseillers syndicaux, en particulier ceux de la CGT, estimaient que Fernández, en raison de sa fragilité politique, n’était pas en mesure de mener un débat de fond sur un programme à long terme au sein du CES-A.
À partir de mars 2022, à la suite de l’accord avec le FMI et compte tenu des taux d’inflation élevés, le soutien des syndicats au CES-A a encore diminué. Plusieurs dirigeants de la CGT ont déserté les réunions de l’instance et ont publiquement critiqué le segment des affaires (Radio Gráfica, 2022) et le CES-A lui-même (La Patriada Web, 2022).
De leur côté, les grandes organisations d’entreprises ont uniquement appuyé des politiques isolées qui servaient leurs intérêts. Après la victoire de l’opposition néolibérale lors des élections législatives de 2021, elles ont réduit leur soutien à des projets de portée générale. Au deuxième semestre de 2022, les organisations d’entreprises ont finalement cessé toute participation active au CES-A.
6.2.3. Conception institutionnelle
En 2021, le CES-A a mis en place une instance de dialogue dont l’objectif était de définir un projet de loi qui le pérenniserait. Les chercheurs qui ont participé à cette étude ont eu la possibilité d’y participer en qualité d’experts et d’observateurs à des fins de recherche. Durant les réunions, les conseillers ont souligné la faiblesse des dispositions normatives, surtout par rapport aux autres INDS, comme le CSMVM (créé par une loi).
Au cours des débats, un certain nombre de critiques ont porté sur le manque de critères guidant le choix des conseillers et sur l’absence de procédures pour la définition des ordres du jour et la tenue des débats. Pour les personnes interrogées, ce manque découlait de l’absence d’objectif précis du CES-A. Mais, en dehors de ces critiques, la principale revendication visait à donner aux décisions du CES-A une valeur contraignante pour l’exécutif, sans laquelle les organisations patronales et syndicales estimaient que le CES-A n’aurait pas grande utilité. Le projet de loi en question n’a jamais été soumis au parlement.
6.3. Évaluation du CES-A: efficacité représentationnelle et politico-instrumentale
Comme indiqué plus haut, le troisième axe porte sur l’efficacité avérée ou les résultats effectifs des CES, que nous étudions ici selon deux dimensions: l’efficacité représentationnelle et l’efficacité politico-instrumentale.
6.3.1. Efficacité représentationnelle
Le concept d’efficacité représentationnelle renvoie à la légitimité d’intrants du CES (Guardiancich et Molina, 2022; OIT, 2021a) et, en fin de compte, à la base de coalition d’appui de toute institution (Streeck et Thelen, 2005; Thelen, 2009). Dans le cas argentin, la représentation équilibrée du capital et du travail au sein du CES-A a été négociée entre l’UIA et la CGT. Sur ce point, et c’est une bonne chose, le CES-A n’a pas été bloqué par les grandes organisations de partenaires sociaux.
Les associations de défense des consommateurs et l’opposition politique ont soutenu les revendications de plus grande envergure du CES-A. Après la défaite électorale du parti au pouvoir en 2021, les organisations d’entreprises et les syndicats péronistes ont encouragé l’inclusion de partis politiques dans le CES-A. En résumé, de l’avis de la plupart des personnes interrogées, l’exclusion du principal parti d’opposition (Juntos por el Cambio, favorable à la déréglementation) menaçait la survie de l’institution en cas de changement (plus que probable) de gouvernement.
La légitimité du CES-A n’a jamais été totalement contestée. Les critiques se sont plutôt concentrées sur la composition de chaque segment. La CTA et l’UTEP ont exigé d’être plus présents dans le segment des travailleurs. Du côté des employeurs, l’organisation patronale CGERA, à l’instar d’autres entités péronistes représentant les PME, a également demandé à peser davantage. De même, les organisations de petits producteurs agricoles ont critiqué le déséquilibre favorable aux intérêts des entreprises exportatrices de produits alimentaires de leur secteur (Canal Abierto, 2021). Conformément à ce qu’avaient analysé d’autres études (Streeck et Thelen, 2005; Thelen, 2009), un resserrement de la base de la coalition a commencé à s’esquisser. Si une coordination «segmentée» et réduite pouvait être une option efficace pour le CSMVM (en charge des relations professionnelles), l’exclusion des nouveaux acteurs socio-économiques a compromis la légitimité et l’avenir du CES-A, compte tenu de sa situation et de son rôle.
6.3.2. Efficacité politico-instrumentale
S’agissant de l’efficacité politico-instrumentale, le président Fernández considérait que le principal objectif du CES-A était de définir de façon concertée un programme de développement socio-économique et de poser les fondements d’un «grand accord national».
Les problématiques à court terme, comme les prix et les salaires, devaient rester de la compétence du CSMVM et d’autres institutions du travail. Lors de différentes réunions privées du CES-A, les conseillers ont réfléchi à la possibilité d’intégrer le CSMVM à l’instance de concertation. Cependant, ils ont considéré, comme l’exécutif, qu’il valait mieux conserver les INDS qui fonctionnaient relativement bien. Il ressort également des entretiens et de l’observation des tables de discussion que l’UIA souhaitait que le CES-A se consacre uniquement à améliorer l’«horizon de prévisibilité et de stabilité» pour ses investissements. Quant à la CGT, elle estimait que cette instance devait permettre de réfléchir aux «obstacles structurels au développement» de l’Argentine.
Dans le capitalisme hiérarchique argentin (Bizberg, 2014), soumis à des tensions provoquées pas des coalitions opposées, les visions du futur portées par les partenaires sociaux ne pouvaient être qu’irréconciliables ou presque. Les organisations proches du péronisme établissaient le même diagnostic – les problèmes clés étant, selon elles, la désindustrialisation, la restriction extérieure et la qualité de l’emploi –, mais n’étaient pas d’accord sur les remèdes à apporter. Les chefs de PME péronistes proposaient d’atténuer et de limiter par voie législative le poids des acteurs étrangers dans l’économie et n’adhéraient pas totalement à la stratégie de l’exécutif consistant à soutenir les exportations des grands conglomérats et des multinationales. Dans le segment syndical, la CGT défendait une réforme du travail en partenariat avec l’UIA pour répondre aux préoccupations suscitées par le recul du travail formel. La centrale péroniste de travailleurs informels, l’UTEP, appuyait cette réforme, mais seulement si elle pouvait assoir sa légitimité comme interlocuteur dans le dialogue social. Ainsi, même la coalition sociale péroniste ne parvenait pas à se mettre d’accord sur ses propositions.
Pour leur part, les organisations patronales de tendance néolibérale considéraient que les principaux obstacles économiques étaient liés au manque de compétitivité, au niveau élevé des impôts et à la protection excessive des travailleurs.
Fernández et son exécutif n’ont abordé aucun de ces enjeux importants au sein du CES-A, préférant mener des débats sur des questions de second plan. Cette orientation a été critiquée par les conseillers en coulisses, mais aussi en public (Letra P, 2021). Le CES-A s’est ainsi progressivement transformé en institution «écran».
Cependant, l’exécutif avait besoin de présenter des résultats tangibles du CES-A pour en justifier l’existence. C’est pourquoi, d’après les entretiens et les conversations informelles, il s’est attaché durant l’exercice 2021 à légitimer des propositions ministérielles, comme le projet de loi sur la promotion du tourisme (porté par le ministère du Tourisme avec l’appui de la CAC) et celui sur les hydrocarbures. Les organisations socio-économiques ne voulaient pas non plus apparaître publiquement comme des obstacles au consensus.
Les entités représentées au CES-A ont également critiqué l’orientation court-termiste de l’instance, contraire à ses ambitieux objectifs de concertation. Le CES-A s’est peu à peu réduit à une caisse de résonance du président Fernández, formée par les partenaires sociaux, supplantant les propositions de ces partenaires sociaux participants.
Dans ce contexte, le dédain est devenu la norme parmi les partenaires sociaux, puisque le CES-A se révélait inefficace comme institution. Par conséquent, ces derniers ont porté peu de sujets devant l’instance (seulement ceux qui servaient leurs intérêts) et, d’après les représentants syndicaux interrogés, la majorité de ces sujets «étaient abordés dans d’autres canaux de discussion», de sorte que le CES-A a été considéré comme un instrument d’articulation supplémentaire entre d’autres enceintes officielles et, surtout, informelles existantes («l’autre institutionnalisation»). Les questions relatives au travail, par exemple, étaient traitées dans les INDS existantes comme le CSMVM. Ainsi, la CGT et l’UIA n’ont renoncé ni à leurs canaux de dialogue informels avec l’exécutif ni à leur accès privilégié au président.
Nombre d’exemples vont en ce sens. Le projet de loi sur les hydrocarbures, destiné à développer le secteur pétrolier argentin, a été présenté au CES-A fin 2021 comme un «dossier clos», dans la mesure où il avait été négocié antérieurement (à huis clos) entre l’exécutif, la CGT et les entreprises associés au secteur. Quant au projet de loi en faveur des exportations agricoles, débattu au sein du CES-A en 2021, il avait lui aussi déjà fait l’objet d’un accord entre les grands exportateurs de produits agricoles du CAA et l’exécutif, excluant de fait du processus les petits producteurs. Par la suite, les parlementaires kirchneristes ont réussi à modifier le document, là aussi en marge du CES-A. Cependant, les puissantes entités du secteur agroexportateur ont fini par s’opposer au projet révisé, qui n’a jamais été approuvé.
Durant toute la période étudiée, les organisations les plus petites, qu’elles représentent des entreprises (CGERA) ou des travailleurs (CTA et UTEP), ont été tenues à l’écart des questions stratégiques les plus importantes, puisque le CES-A ne les a traitées que de façon superficielle.
En avril 2022, après une forte poussée inflationniste, Alberto Fernández a tenté une dernière fois de revitaliser le CES-A. Celui-ci a mis en scène une paix armée entre l’UIA et la CGT avec la participation du président. Lors de réunions informelles antérieures, ces organisations avaient convenu avec l’exécutif de plafonner les prix des produits alimentaires et de ne pas avancer les commissions paritaires de façon à ne pas aviver les tensions inflationnistes. Or, en août 2022, lors d’une profonde crise politique de gouvernement, le directeur du CES-A a été remplacé et l’instance a perdu son rôle central dans le dialogue social en Argentine. Durant l’année 2023, les partenaires sociaux et l’exécutif sont revenus aux canaux officiels (en particulier le CSMVM) et officieux pour négocier les politiques de fond. Mais, le 10 décembre 2023, Javier Milei, radicalement opposé à ces formes de coordination économique, a pris ses fonctions comme président de la République argentine.
7. Analyse des résultats et conclusions
Le dialogue social reste dynamique en Argentine (Etchemendy, 2011; Marshall, 2019). En effet, malgré ses vicissitudes, le CSMVM est une institution efficace au regard de ses objectifs et de ses fonctions, qui a poursuivi ses activités même après l’arrivée au pouvoir du président ultralibéral Javier Milei. De plus, le dialogue informel tripartite et bipartite demeure fructueux.
En revanche, le CES-A, très actif entre 2021 et 2022, ne remplit plus les fonctions qu’il assumait par le passé (Berrotarán, 2002; Llach, 1984). Notre étude de cette institution vient combler une lacune dans les travaux antérieurs (Guardiancich et Molina, 2022), étant donné que très peu de chercheurs se sont intéressés aux CES en Amérique latine (Patschiki, 2016), alors même qu’ils restent très importants ailleurs (Guardiancich et Ghellab, 2020; Guardiancich et Molina, 2022; Dekker, Bekker et Cremers, 2017). La preuve en est que de telles instances ont récemment été (ré)instaurées en Argentine et au Costa Rica (2020) et relancées au Brésil (2023).
Dans cet article, nous avons examiné le CES-A selon trois axes d’analyse (Von-Zeschau et Sánchez-Mosquera, 2022). La création d’un nouveau CES-A en 2021 répondait à la nécessité pour l’exécutif d’élargir sa base de soutien politique. Celui-ci a monopolisé l’ordre du jour de l’instance et limité les débats sur les politiques de fond, un scénario qui s’était déjà produit dans d’autres CES d’économies périphériques (Patschiki, 2016; Kim et Van Der Westhuizen, 2018; Han, Jang et Kim, 2010). Dans le cas de l’Argentine, le gouvernement de Fernández était faible et divisé, alors qu’au Brésil les exécutifs qui ont soutenu le conseil de développement économique et social étaient forts (Patschiki, 2016), tout comme les gouvernements Kirchner qui ont appuyé d’autres instances argentines de dialogue social, comme le CSMVM.
La spécificité de l’Argentine par rapport aux autres économies de marché hiérarchisées et aux autres économies périphériques réside dans la force de son syndicalisme (Murillo, 1997) et de ses alliances interclasses, des éléments que l’on retrouve plus souvent dans les économies coordonnées présentant d’autres types de capitalisme (Guardiancich et Molina, 2022; OIT, 2021a). Cette force constituait une ligne de soutien et, en théorie, un vecteur de développement prometteur pour le CES-A, mais notre étude montre que cela n’a pas été le cas.
Le CSMVM n’a pas suivi la même trajectoire que le CES-A, et leur comparaison vient enrichir nos conclusions. Le dialogue soutenu et l’alliance interclasses entre la CGT et l’UIA (Etchemendy, 2011; Dossi, 2012) sont des conditions nécessaires, mais non suffisantes pour la réussite d’une INDS. La volonté politique s’avère un facteur déterminant de l’institutionnalisation des INDS en Argentine. En effet, l’instabilité de l’exécutif a miné le fonctionnement de ces institutions, même dans le cas du CSMVM (Balza, 2021; Marshall, 2019), alors qu’il s’agissait d’une institution de longue date, bénéficiant d’une assise légale, utile aux deux organisations syndicales les plus influentes (CGT et UIA) et forte d’antécédents remarquables. Dans le cas du CES-A, l’absence de résultats, le faible appui d’un exécutif fragmenté et le manque d’engagement de la CGT et de l’UIA en sa faveur ont précipité sa dissolution par le nouveau gouvernement de Javier Milei, radicalement opposé aux institutions de coordination économiques.
Notre hypothèse initiale relative aux contraintes pesant sur le CES-A est donc confirmée, ce qui nous ramène à la théorie. La possibilité d’un changement systémique en Amérique latine, se heurte à des obstacles majeurs. Le paradigme de l’équilibre interrompu (Collier et Collier, 1991; Pierson, 2000) et du changement progressif (Fioretos, Falleti et Sheingate, 2016; Streeck et Thelen, 2005; Thelen, 2009) offre des outils éclairants, mais de portée limitée dans notre cas d’étude. Ainsi, l’économie de marché hiérarchisée soulève des défis plus importants pour un CES que les économies coordonnées européennes (Grzymala-Busse, 2011; Mukand et Rodrik, 2005; Wanderley, 2009; Levitsky et Murillo, 2012), lesquelles apparaissent comme les plus propices à ces institutions. Dans des contextes moins éloignés d’un tel idéal, comme l’Europe méridionale et les anciens pays communistes appartenant à l’UE, des travaux récents montrent que les résultats des CES sont très limités. De même, le modèle institutionnel hiérarchique, dépendant et constituant une entrave au changement en Amérique latine réduit l’efficacité des CES et du dialogue social en général. En somme, ces difficultés sont extrapolables à toute l’Amérique latine.
Dans le cas qui nous occupe, le rétablissement du CES-A s’est heurté à la recomposition naturelle des coalitions de pouvoir (Murillo, Levitsky et Brinks, 2021; O’Donnell, 1976), à la situation de dépendance de l’économie argentine (Fernández et Alfaro, 2011), à l’«autonomie pragmatique» de la CGT (Etchemendy et Collier, 2007) et à la coordination hiérarchique et à court-termiste des entreprises (Schneider, 2009; Bizberg, 2014). Par décision de Fernández, le CES-A s’est trouvé dans une situation extrêmement paradoxale. D’un côté, il a endossé la lourde responsabilité de définir de façon concertée un programme de développement socio-économique pour l’avenir et de mettre en place les fondations d’un grand accord national. De l’autre, il a été cantonné à des débats insignifiants par l’exécutif qui n’a pas encouragé son institutionnalisation formelle. Malgré les énormes attentes placées dans le CES-A, celui-ci s’est transformé en institution «écran» (Levitsky et Murillo, 2012) et n’est pas parvenu à produire de changement institutionnel progressif, et encore moins de grande ampleur.
Quant aux partenaires sociaux au sens large, ils n’ont pas non plus cherché à empêcher l’échec de l’institution. Ils ont misé sur des instances officielles et, comme c’est souvent le cas en Amérique latine, sur des canaux informels relevant de «l’autre institutionnalisation» (O’Donnell, 1997), précipitant le CES-A dans le «piège de l’instabilité institutionnelle» (Helmke, 2010).
Il faut néanmoins nuancer ce dernier point. L’UIA et, surtout, la CGT, constituent une précieuse coalition d’appui, au sens de Thelen (2009) et Streeck et Thelen (2005), à même de servir de moteur du CES-A ou d’une institution similaire à l’avenir. Mais cette coalition connaît un rétrécissement de sa base et une réduction de sa capacité à soutenir les INDS argentines en raison de l’essor du travail informel. Le CES-A n’a pas traité cette question, pas plus qu’il a remis en question ou combattu le corporatisme segmenté (Etchemendy et Collier, 2007).
En définitive, notre article montre que le CES-A a été victime des cycles de remplacement constant (Levitsky et Murillo, 2012), puisque le gouvernement de Javier Milei, radicalement opposé à la coordination économique, a dissous l’instance.
L’étude du cas argentin vient étoffer le cadre théorique sur le dialogue social et le changement institutionnel dans la région. Le modèle hiérarchique, la relation de dépendance de l’économie et l’instabilité institutionnelle ont été des obstacles insurmontables à la conclusion d’un programme de changement concerté avec les principaux partenaires sociaux représentant le capital et le travail, alors même que l’Argentine se démarquait des autres pays d’Amérique latine par l’ampleur et par le dynamisme de son dialogue social. Nos résultats s’avèrent particulièrement utiles pour étudier les autres CES (ainsi que les autres INDS de concertation socio-économiques) de la région et, au delà du monde universitaire, ils peuvent également servir à éclairer la création de nouveaux CES ou l’amélioration des conseils existants.
En effet, qui souhaite pallier la faiblesse originelle de la région peut se saisir de l’un des facteurs de réussite mis en évidence ici: la volonté de l’exécutif. Ainsi, il est possible d’éviter un corporatisme illusoire si l’on engage des débats de fond sur les politiques publiques mobilisant les organisations d’entreprises dans la concertation des décisions. Par décision unilatérale de l’exécutif, le CES-A a fait preuve de fondamentalisme en matière de consensus, ce qui a rapidement miné son importance et s’est traduit, dans la pratique, par un manque notable de soutien de la part de ce même exécutif. La volonté politique a été un facteur indispensable de la pérennité du conseil de développement économique et social brésilien (Patschiki, 2016; Von-Zeschau et Sánchez-Mosquera, 2023) ainsi que du CES-A de l’après-guerre (Berrotarán, 2002). Elle peut compenser la forte incertitude institutionnelle (Murillo, Levitsky et Brinks, 2021; Helmke, 2010), réduire les incitations en faveur de «l’autre institutionnalisation» et, partant, donner un peu de temps aux CES pour assoir leur légitimité, aspect non négligeable compte tenu des fréquents changements politiques dans ces pays (Balza, 2021; Marshall, 2019).
En ce qui concerne la conception institutionnelle, le CES-A a mené des discussions de second plan, tout en assumant la lourde responsabilité de définir de façon concertée un programme néodeveloppementaliste. Les travaux antérieurs (Levitsky et Murillo, 2012) ont déjà fait état de la forte résistance de puissants acteurs au changement dans la région. De ce point de vue, il peut être opportun en Amérique latine d’éviter les attentes indues, changeantes du fait de leur manque de précision, voire démesurées dans leurs objectifs, afin de donner toutes ses chances à un changement institutionnel graduel sans provoquer le rejet des acteurs à capacité de veto, surtout celui des influents conglomérats d’entreprises. Comprendre les limites du changement institutionnel dans la région peut favoriser la viabilité et la solidité des institutions.
Cet article permettra, on l’espère, d’améliorer les stratégies d’évaluation existantes des INDS (OIT, 2021a; Guardiancich et Molina, 2022), en particulier dans les économies périphériques et, par là, de renforcer l’efficacité et l’inclusivité de ces institutions. Il pourra également être approfondi ou servir de point de départ à de nouvelles pistes de recherche pour mieux étayer de futures études comparatives internationales.
Remerciements
Les auteurs tiennent à remercier les éditeurs de la Revue internationale du Travail. Leur relecture attentive et la qualité des échanges à la suite de leurs modifications ont permis d’améliorer substantiellement cet article.
Conflit d’intérêts
Les auteurs déclarent n’ont pas d’intérêts concurrents à déclarer.
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