En Hongrie, le rôle de la négociation collective dans l’encadrement de l’emploi est marginal et ne cesse de régresser. Des défauts du cadre juridique sont probablement les principales causes de la faiblesse et de la baisse de la couverture conventionnelle. S’appuyant sur les normes de l’OIT et sur l’expérience d’autres pays, les auteurs analysent les règles relatives à la représentativité syndicale et proposent des réformes susceptibles d’inverser la tendance à la diminution de la couverture. Ils présentent divers aspects de la situation hongroise en matière de représentativité en s’inscrivant dans un cadre théorique européen, ce qui présente un intérêt particulier pour les pays où la syndicalisation est faible, notamment ceux d’Europe orientale.
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Titre original: «Legitimacy without Members? Hungarian Lessons on How to Guarantee Trade Union Representativeness» (
En Hongrie, le rôle de la négociation collective dans l’encadrement de l’emploi est marginal et ne cesse de s’affaiblir, le taux de couverture étant inférieur à 20 pour cent, ce qui signifie que les salariés ont de moins en moins la possibilité de s’exprimer sur leurs conditions de travail (
Le reste de l’article est organisé comme suit. Dans la deuxième partie, nous décrivons le système hongrois de relations du travail, en présentant le cadre réglementaire et les raisons pour lesquelles il pourrait nuire à la négociation collective. Dans la troisième partie, nous explorons les conditions qui doivent être réunies pour conclure et modifier des conventions collectives d’entreprise, avant de passer en revue les solutions éventuelles et les difficultés concrètes qu’elles posent. La quatrième partie porte sur l’idée de remplacer les conventions collectives par un système d’accords internes dans lequel les comités d’entreprise s’apparentent à des quasi-syndicats. Dans la cinquième partie, nous analysons des stratégies visant à garantir la représentativité syndicale au niveau sectoriel afin d’instaurer le dialogue, tandis que dans la sixième nous examinons diverses limites au droit de négociation collective dans la fonction publique. Nous livrons nos conclusions dans la septième partie. Pour l’essentiel, notre étude consiste à analyser comment la réglementation du droit de négociation collective – notamment concernant la représentativité syndicale – peut s’adapter à l’évolution du travail dans un contexte de diminution de la syndicalisation à l’échelle mondiale. Le gouvernement hongrois ne prenant aucune initiative dans ce sens, nous présentons nos propres propositions de réforme du cadre juridique actuellement en vigueur en Hongrie.
En Hongrie, l’histoire des syndicats et de la négociation collective a commencé au début de la révolution industrielle du XIXe siècle. Le communisme y a ensuite porté un coup d’arrêt, parce qu’il utilisait les syndicats comme un instrument de contrôle des travailleurs plutôt que de défense de leurs intérêts. Les années 1990 ont été marquées par une transition rapide vers la démocratie et l’économie de marché et, en parallèle, par l’émergence de la liberté syndicale et d’un dialogue social autonome. Pourtant, trente-cinq ans plus tard, le taux de syndicalisation et la couverture de la négociation collective restent parmi les plus faibles de l’Union européenne (UE) et ne cessent de diminuer. En outre, bien que des réformes aient été engagées, la négociation collective se déroule presque exclusivement au niveau de l’entreprise.
Ces quelques éléments laissent penser que, même si le cadre juridique est théoriquement favorable, les syndicats éprouvent des difficultés à être suffisamment représentatifs pour participer à la négociation collective et conclure des accords qui aient un réel impact sur les conditions de travail. L’analyse de ce cadre juridique peut donc être riche d’enseignements pour les pays présentant des caractéristiques similaires.
Durant l’ère communiste, la négociation collective n’était pas un mécanisme pertinent pour la définition des conditions d’emploi. Les accords collectifs ne pouvaient déroger au Code du travail
Dans le système hongrois de relations du travail, qui résulte dans sa forme actuelle du Code du travail de 1992
Le début des années 1990 a été marqué par un processus de décentralisation et de fragmentation des syndicats, regroupés dans six confédérations nationales, dont aucune n’a jamais occupé une position dominante. Alors qu’avant 1990 il était obligatoire de se syndiquer, au cours des décennies suivantes le taux de syndicalisation a connu un recul constant: il n’était plus que de 29 pour cent en 2001 et de 7 pour cent en 2021. Du fait de ce paysage syndical fragmenté et de l’absence d’organisations patronales sectorielles, la négociation collective se déroule principalement au niveau de l’entreprise. Les travailleurs syndiqués, déjà peu nombreux, sont répartis entre un grand nombre d’organisations, si bien qu’il est fréquent que plusieurs syndicats en concurrence les uns avec les autres coexistent dans un même lieu de travail.
Plusieurs raisons sont à l’origine de la diminution régulière du taux de syndicalisation dans les pays d’Europe centrale et orientale, en particulier l’incapacité des syndicats à réellement obtenir des revalorisations salariales en raison de l’inefficacité de la négociation, et leur faiblesse organisationnelle, financière et professionnelle. La décentralisation (au niveau de l’entreprise) des structures de négociation collective et l’organisation limitée des salariés comme des employeurs (
En Hongrie, la réforme de la négociation collective a constitué le principal volet du Code du travail adopté en 2012
Le changement conceptuel introduit par le Code du travail de 2012, toujours en vigueur actuellement, avait pour principal objectif de renforcer le rôle des négociations collectives en élargissant considérablement la possibilité d’adopter des dérogations moins favorables que les dispositions contenues dans la loi. La règle générale a donc été modifiée de telle manière qu’il soit possible de déroger à la plupart des dispositions du Code du travail, y compris lorsque ces dérogations pénalisaient les salariés
D’autres réformes ont contribué à cette diminution ces dix dernières années, en particulier dans le secteur public. Ainsi, l’interdiction de la négociation collective dans le secteur public de la santé, entrée en vigueur en 2021 (voir également la partie 6.2), la suppression, à compter de 2024, de l’obligation, pour les employeurs, de retenir les cotisations syndicales sur la rémunération des salariés du secteur public
La faiblesse de la couverture conventionnelle dans les pays d’Europe centrale et orientale a diverses causes non juridiques, de nature structurelle, en particulier la prédominance des microentreprises et petites et moyennes entreprises, l’existence de divisions entre les diverses organisations patronales et entre les syndicats, voire au sein même de ces organisations, et la réticence des employeurs à négocier avec les syndicats (
Nous affirmons aussi que le droit collectif du travail est étroitement lié au contexte national et qu’il est influencé par les traditions juridiques, économiques et sociales du pays, en particulier s’agissant des acteurs impliqués, de leur comportement et des instruments qu’ils utilisent (
Les États Membres de l’OIT ont pour rôle non seulement de veiller à ce que l’indépendance des parties ne soit pas limitée, mais aussi de promouvoir activement le dialogue social (
Dans un pays comme la Hongrie, où le dialogue social a commencé à se développer
Les dispositions du droit du travail ont un impact direct sur la couverture de la négociation collective, parce qu’elles définissent les conditions juridiques qui doivent être réunies pour que la négociation puisse avoir lieu. Les règles relatives à la représentativité syndicale, en particulier, fixent le périmètre du droit de négociation collective. Nous commencerons donc par proposer une analyse critique des critères de représentativité actuels et une description des modifications envisageables. Nous examinerons ensuite l’obligation dans laquelle se trouvent les syndicats de trouver un consensus pour pouvoir conclure des conventions collectives, obligation qui pourrait pénaliser les lieux de travail où les travailleurs sont organisés collectivement. Enfin, nous nous pencherons sur les restrictions qui limitent le droit d’amender ou de dénoncer des conventions collectives.
En Europe, les conventions collectives sont principalement conclues par les syndicats ou les comités d’entreprise, voire, parfois, par les représentants du personnel (
Établir la représentativité des syndicats leur confère donc un statut juridique qui leur permet de représenter les intérêts de leurs mandants et leur donne ainsi le droit, entre autres, de négocier collectivement (
Le pouvoir de négociation d’un syndicat repose en principe sur sa taille et ses effectifs, sur ses ressources financières, ses pratiques et son affiliation idéologique, sur le soutien que lui apportent ses adhérents et sur sa volonté d’utiliser des sanctions (
De même, le Comité européen des droits sociaux reconnaît qu’il est loisible aux États parties d’exiger que les syndicats respectent certaines conditions de représentativité:
Toutefois, ces exigences ne doivent pas limiter outre mesure la possibilité, pour les syndicats, de prendre réellement part aux mécanismes de négociation collective […]. Pour être conformes à l’article 6(2) [de la Charte sociale européenne], ces conditions doivent être proportionnées et inscrites dans la loi, être objectives et raisonnables et pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel garantissant une protection effective contre les refus arbitraires (
Eurofound distingue quatre modèles de reconnaissance de la représentativité en Europe: l’autorégulation par les partenaires sociaux; la régulation mixte; assurée à la fois par les partenaires sociaux et par l’État; la régulation assurée par l’État sur la base du nombre d’adhérents; la régulation assurée par l’État sur la base du résultat des élections (
Dans la plupart des systèmes, la représentativité fait l’objet d’un réexamen régulier – notamment au vu des résultats des élections professionnelles (c’est par exemple le cas en Espagne, en France et en Italie) (
D’autres systèmes juridiques – par exemple le système allemand – subordonnent la reconnaissance d’un syndicat à des conditions strictes fondées sur des critères d’indépendance, de puissance et de ressources financières. Toutefois, tous les syndicats reconnus ont le droit de conclure des conventions collectives (
Le taux de syndicalisation est un critère fréquemment utilisé pour évaluer la représentativité, laquelle peut cependant être réglementée à des niveaux différents. Certains pays imposent des conditions à réunir pour pouvoir signer des accords collectifs au niveau de l’entreprise. D’autres les appliquent au niveau sectoriel et d’autres encore uniquement à la consultation des syndicats au niveau national. Les seuils retenus varient de 2 pour cent en Bulgarie à 50 pour cent à Malte et en Roumanie, le plus courant étant de 5 ou 10 pour cent (
À titre d’illustration, en Pologne, pour être représentatif, un syndicat doit afficher un taux de syndicalisation de 15 pour cent ou de 8 pour cent s’il est membre d’une fédération située à un échelon supérieur à celui de l’entreprise (
Néanmoins, il n’existe pas de règles internationales claires (ou obligatoires) relatives à la mesure de la représentativité des syndicats. Les stratégies employées dépendent dans une large mesure du contexte national, historique et socio-économique, ainsi que de la structure du dialogue social et des traditions existant en la matière. Elles peuvent toujours être discutées, tout comme peut l’être le bien-fondé d’une réglementation de la représentativité. Lorsque la définition de critères de représentativité est jugée nécessaire, la méthode à retenir – reconnaissance mutuelle, résultats obtenus aux élections professionnelles ou taux de syndicalisation – fait aussi l’objet de débats (
Entre 1992 et 2012, la représentativité syndicale était régie par le Code du travail de 1992 et reposait sur les résultats obtenus par les syndicats aux élections au comité d’entreprise – plus précisément, un syndicat devait réunir plus de 50 pour cent des suffrages exprimés pour être représentatif
Le lien entre représentativité et élections au comité d’entreprise était également critiqué par le gouvernement, si bien que le Code du travail de 2012 a remplacé le système en place par une règle reposant sur le taux de syndicalisation – similaire à celle appliquée en Pologne (voir par. 3.1.1). En vertu du droit du travail hongrois, en règle générale, ce sont les syndicats qui ont le droit de négocier collectivement, tandis que les comités d’entreprise n’ont cette prérogative que dans des cas exceptionnels (voir partie 4). Depuis 2012, un syndicat peut signer un accord collectif avec un employeur si ses adhérents constituent au moins 10 pour cent des salariés
À ce stade, il faut faire la différence entre le taux de syndicalisation et le taux de couverture. Le premier correspond à la proportion de salariés membres d’un syndicat, tandis que le second mesure la proportion du personnel visée par une convention collective (le plus souvent au niveau de l’entreprise). En droit du travail hongrois, lorsqu’une entreprise est signataire d’un accord collectif, celui-ci s’applique à l’ensemble de ses effectifs
Le seuil de 10 pour cent retenu pour le taux de syndicalisation constitue un écueil, étant donné que globalement le pourcentage de personnes syndiquées au sein de la population active est inférieur à ce chiffre et continue de régresser régulièrement. Ainsi, en 2020, 7,4 pour cent seulement des travailleurs étaient syndiqués, soit une forte baisse par rapport à 2015 (le taux était alors de 9 pour cent) (
La représentativité est un enjeu beaucoup plus important dans les pays d’Europe orientale qu’en Europe occidentale en raison de l’absence de négociation sectorielle. Elle permet de participer à la négociation au niveau de l’entreprise, et constitue l’unique condition à laquelle est subordonnée cette participation. Cependant, si aucun syndicat de l’entreprise n’atteint le seuil requis, aucune négociation n’a lieu – sauf dans le cas de la Hongrie, où des accords internes normatifs peuvent (en principe) s’appliquer (voir la partie 4.2).
La réforme la plus évidente consisterait à abaisser le seuil de 10 pour cent. Toutefois, la syndicalisation continuant sa décrue, il pourrait en résulter une spirale à la baisse qui ferait progressivement perdre à ce seuil sa fonction initiale, consistant à conférer aux syndicats une légitimité démocratique. Au lieu de résoudre le problème de fond, ce changement ne ferait que différer sa survenue et saperait la légitimité des syndicats qui négocient des conventions collectives. Qui plus est, compte tenu des obstacles qui existent, rien ne prouve que même un seuil extrêmement faible garantirait un taux de couverture plus élevé des conventions d’entreprise.
Il pourrait aussi être envisagé d’accepter d’autres formes de représentativité. Les accords collectifs pourraient être signés soit par un syndicat non représentatif, soit par les délégués du personnel élus, puis ratifiés par un vote majoritaire des salariés. Ils seraient ainsi approuvés par une proportion suffisante du personnel sans qu’un seuil exagérément restrictif ne nuise au principe de représentativité et au droit de négociation collective. Cette méthode était d’ailleurs prévue dans le Code du travail de 1992 (applicable jusqu’en 2012)
Elle présente cependant un inconvénient, à savoir que le soutien majoritaire de travailleurs non organisés n’offre pas la même garantie que l’aval d’un syndicat représentatif. En l’absence de syndicat bien organisé, il est peu probable que le pouvoir de négociation inégal entre employeurs et salariés soit rééquilibré. De surcroît, le manque d’intérêt et d’organisation des salariés est de nature à compromettre la mise en œuvre de cette méthode, qui risque donc de n’exister que sur le papier.
Une dernière piste de réforme serait de réintroduire le critère fondé sur les élections au comité d’entreprise. Toutefois, en l’absence de syndicat regroupant au moins 10 pour cent des salariés, il n’y a généralement pas de comité d’entreprise élu. Les données empiriques montrent que les lieux de travail dotés d’un comité d’entreprise sont encore plus rares que ceux où existe un syndicat: en 2020, les statistiques s’établissaient à respectivement 16,4 pour cent et 23,4 pour cent (
En somme, mesurer la représentativité est un défi de taille, en particulier lorsqu’il s’agit d’étendre la couverture de la négociation collective dans un environnement professionnel peu organisé. Il faut sans doute accepter l’idée qu’il n’existe pas de solution idéale et rechercher la voie la moins mauvaise, en gardant à l’esprit que les règles relatives à la représentativité doivent être vues comme une composante d’un cadre plus vaste portant sur la représentation et le processus de travail (
La liberté syndicale implique la possibilité, pour les travailleurs, de former plusieurs syndicats au sein du même lieu de travail ou de la même branche d’activité. L’OIT ne défend pas l’idée que l’unité serait préférable au pluralisme syndical, estimant que les travailleurs ont le droit de se regrouper et de constituer les organisations de leur choix (
Face à ce type de situation, il est fréquent que l’État réserve certains droits aux «organisations les plus représentatives». Les travailleurs peuvent ainsi former autant d’organisations qu’ils le souhaitent, mais seule la plus représentative peut participer à la négociation collective ou être consultée par l’État, ou encore disposer de délégués au sein d’instances internationales. La notion de «représentativité» décrite dans la partie 3.1 mesure le poids d’un syndicat. En général, la loi confère des droits à tous les syndicats qui remplissent le critère défini (par exemple affichant un taux de syndicalisation de 10 pour cent dans le cas de la Hongrie).
En revanche, le concept de «syndicat le plus représentatif» renvoie à l’idée qu’une organisation en particulier recueille le soutien du plus grand nombre de salariés (ou semble être la plus puissante pour une autre raison) et doit donc être investie du droit de négocier. Ce scénario pose lui aussi la question des critères à utiliser pour désigner cette organisation. Les conventions de l’OIT n’apportant pas de réponse sur ce point, il revient au législateur national de faire la différence entre le syndicat le plus représentatif et les syndicats minoritaires. Quant au Comité de la liberté syndicale, il ne définit que des conditions larges, rappelant simplement que les critères doivent être objectifs, préétablis et précis, et doivent éviter toute possibilité de partialité ou d’abus (
Par ailleurs, les syndicats minoritaires auxquels le droit de négocier collectivement est dénié devraient pouvoir mener leur action et, au minimum, s’exprimer au nom de leurs membres et les représenter en cas de litiges individuels. En d’autres termes, il ne faudrait pas que la distinction opérée aboutisse à priver les organisations syndicales non reconnues comme appartenant aux plus représentatives des moyens essentiels de défense des intérêts professionnels de leurs membres, du droit d’organiser leur gestion ainsi que leur activité et de formuler leurs programmes d’action (
En Hongrie, le Code du travail de 1992 subordonnait le droit de négociation collective au nombre de suffrages recueillis lors des élections au comité d’entreprise, créant ainsi un système relativement complexe. Un syndicat pouvait être signataire d’un accord collectif si ses candidats avaient obtenu plus de la moitié des suffrages exprimés lors de cette élection. Lorsque plusieurs syndicats étaient présents dans l’entreprise, ils devaient atteindre ce seuil ensemble. Lorsqu’ils ne parvenaient pas à s’entendre sur le contenu de l’accord, ceux qui avaient recueilli au moins 10 pour cent des suffrages pouvaient le conclure, à condition qu’ensemble ils aient réuni plus de 50 pour cent des voix. Dans ce scénario, le soutien des organisations qui avaient recueilli moins de 10 pour cent des suffrages n’était plus nécessaire. Enfin, si les syndicats qui avaient franchi le seuil de 10 pour cent ne réussissaient pas à s’entendre, une organisation ayant obtenu plus de 65 pour cent des voix était habilitée à conclure l’accord seule
Ce dispositif «à étages» en place avant 2012 était censé empêcher les blocages qui pouvaient résulter de la présence de plusieurs syndicats. Toutefois, comme noté plus haut, subordonner le droit de négocier des conventions collectives aux résultats obtenus aux élections au comité d’entreprise était une erreur. Depuis 2012, la loi dispose que, lorsque plusieurs syndicats sont habilités à négocier (c’est-à-dire ont un taux de syndicalisation supérieur à 10 pour cent du personnel de l’entreprise), la signature de la convention n’est possible qu’avec l’accord de toutes ces organisations
Or, cette règle peut elle aussi déboucher sur divers types d’impasse. Imaginons une entreprise dans laquelle coexistent deux syndicats, représentant respectivement 80 et 10 pour cent du personnel, et un scénario dans lequel le syndicat majoritaire parvient à un accord avec l’employeur, tandis que le syndicat minoritaire désapprouve le texte, ne serait-ce que sur un point. Selon la règle actuelle, l’employeur ne peut pas signer d’accord avec le syndicat majoritaire, qui représente pourtant une très large part des effectifs, parce que l’aval du syndicat minoritaire est obligatoire. À nos yeux, il s’agit là d’une restriction disproportionnée et inutile au droit de négociation collective.
Le droit du travail hongrois permet la constitution de plusieurs syndicats au niveau de l’entreprise ou du secteur, et cette pratique est relativement courante. Le problème décrit dans le paragraphe précédent est de moins en moins fréquent, puisqu’il touche les entreprises, de plus en plus rares, où les salariés syndiqués sont nombreux mais le paysage syndical fragmenté. En pratique, il est contre-productif de mobiliser des ressources pour rechercher un compromis entre salariés plutôt que pour négocier avec l’employeur, en particulier lorsque les différents syndicats ne peuvent pas du tout se prévaloir du même soutien des salariés. À noter que, même lorsque la règle en vigueur contraint les syndicats à trouver un consensus, il ne leur est pas possible d’additionner leurs effectifs pour atteindre le seuil de 10 pour cent.
Il faudrait donc réformer la législation de telle manière que les syndicats représentatifs puissent conclure des conventions collectives ensemble. Toutefois, en l’absence de consensus, les syndicats dont les membres représentent moins d’un certain pourcentage du personnel pourraient rester exclus de la convention. Ce seuil devrait être défini en concertation avec les partenaires sociaux. De cette façon, même si la représentativité continue de reposer sur le taux de syndicalisation, l’obligation de trouver un consensus serait remplacée par l’ancien «système à étages», de manière à éviter les impasses.
Comme l’a fait observer Otto Kahn-Freund dans un propos resté célèbre, «en tant que force faisant contrepoids à la direction, les syndicats sont beaucoup plus efficaces que la loi l’a jamais été ou le sera jamais» (
Ainsi que le souligne le Comité sur la liberté syndicale, s’il y a un changement dans la force relative des syndicats revendiquant un droit préférentiel ou la faculté de représenter de façon exclusive les travailleurs aux fins de négociation collective, il est souhaitable qu’il existe une possibilité de révision des éléments de fait sur la base desquels ce droit ou cette faculté est accordé. À défaut, une majorité des travailleurs concernés risquerait d’être représentée par un syndicat qui, pendant un laps de temps indûment prolongé, pourrait être empêché – en fait ou en droit – d’organiser son administration et ses activités dans le but de représenter et de défendre pleinement les intérêts de ses membres (
En fonction de l’évolution de leur représentativité, des syndicats peuvent donc obtenir le droit de rejoindre un accord collectif existant ou, au contraire, perdre celui d’être partie à l’accord. Cette «vision dynamique» de la représentativité implique que la législation tienne compte de ce que les éléments de fait retenus pour déterminer les droits des syndicats sont susceptibles de changer au fil du temps. Elle doit donc non seulement indiquer les conditions qui doivent être réunies pour qu’un syndicat ait la faculté de négocier collectivement, mais aussi préciser qu’il peut perdre ce droit si ces conditions ne sont plus remplies.
Or, la législation hongroise ne tient pas suffisamment compte de cette dimension dynamique, et la jurisprudence applique un principe selon lequel, étant donné la nature contractuelle des conventions collectives, seules les organisations signataires de la version initiale d’un texte ont le droit de l’amender
En septembre 2023, la Cour constitutionnelle a annulé la règle contestée au motif qu’elle introduisait une discrimination injustifiée entre des syndicats représentant les travailleurs, y compris lorsqu’ils avaient la même légitimité
Deuxièmement, par sa décision, la Cour constitutionnelle indique clairement qu’aucune distinction ne doit être faite entre les droits de négociation collective des syndicats atteignant le seuil de 10 pour cent – qu’ils aient atteint ce seuil avant ou après la conclusion de l’accord. En revanche, le Code du travail dispose que les syndicats atteignant le seuil après la conclusion de l’accord ont le droit de l’amender, mais il est muet concernant la possibilité de le dénoncer. Pour des raisons de sécurité juridique, il faudrait que ces deux droits – droit d’amendement et droit de dénonciation – soient expressément cités dans le code.
Comme souligné plus haut, dans la plupart des États membres de l’UE, seuls les syndicats représentatifs ont la faculté de conclure des conventions collectives. Toutefois, dans quelques pays, comme l’Allemagne et l’Autriche, les comités d’entreprise peuvent aussi prendre part aux négociations aux côtés de ces organisations selon certaines configurations (
Souvent, ces négociations sont censées ne porter que sur des questions non salariales ou valider des pratiques qui existent déjà dans les faits, parce que le législateur a tenté de distinguer les fonctions de négociation des syndicats des attributions participatives du comité d’entreprise. Néanmoins, en pratique, il existe souvent des liens étroits entre les syndicats et les comités d’entreprise (
Comme le comité d’entreprise ne peut se substituer au syndicat qu’en l’absence d’organisation syndicale représentative dans l’entreprise, les règles qui régissent ces accords sont conformes aux normes de l’OIT. La convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981, contiennent des dispositions qui garantissent expressément que, lorsqu’une entreprise compte à la fois des représentants syndicaux et des représentants élus, des mesures appropriées doivent être prises pour que la présence de représentants élus ne puisse servir à affaiblir la situation des syndicats (
En Allemagne, les conventions collectives sont le plus souvent conclues entre un syndicat et une organisation patronale de branche. En outre, le comité d’entreprise et l’employeur peuvent signer des accords internes contenant des clauses normatives, étant entendu que l’accord s’applique systématiquement à l’ensemble du personnel (à la différence des conventions collectives). Ces accords ne remplacent donc pas les conventions collectives: ils les complètent sur des sujets propres à l’entreprise pour lesquels le comité d’entreprise a un droit de codétermination – ou (récemment) sur des sujets pour lesquels des «clauses ouvertes» figurant dans des conventions collectives conclues à un niveau supérieur lui permettent d’adopter des règles concernant la rémunération ou certains aspects des conditions de travail. Ces dernières décennies, les syndicats et les organisations patronales ont cherché à trouver un juste équilibre entre négociation centralisée et négociation décentralisée, ce qui a rapproché un peu plus encore les comités d’entreprise et les syndicats (
En Hongrie, le Code du travail de 2012 contient une disposition qui permet aux comités d’entreprise de conclure des quasi-conventions collectives. En l’absence de convention entre l’employeur et un syndicat auquel 10 pour cent des salariés adhèrent, l’employeur peut conclure un accord avec le comité d’entreprise
Pour louable que soit son objectif – accroître la couverture dans les entreprises sans syndicat –, d’un point de vue théorique, cette nouvelle institution juridique n’est pas compatible avec le droit collectif du travail. En effet, les comités d’entreprise ne sont pas des personnes morales, leurs membres sont moins protégés par le droit du travail que les représentants syndicaux contre le risque de représailles de l’employeur et ils ne sont pas habilités à organiser une grève ou à participer à des négociations salariales
Le modèle hongrois est radicalement différent du modèle allemand, parce qu’il ne confère pas de droit de codétermination aux comités d’entreprise et en raison de l’absence de convention collective conclue à un niveau supérieur. L’exclusion des questions salariales du champ de la négociation montre que le législateur hongrois s’est contenté de copier la solution allemande sans chercher à l’adapter au contexte national. En pratique, ces deux différences – absence de conventions collectives signées à un niveau plus élevé et exclusion des salaires – privent le dispositif de tout intérêt.
De surcroît, les accords internes peuvent être risqués pour les salariés, tout écart par rapport aux dispositions du Code du travail pouvant être contraire à leurs intérêts. Il est difficile d’imaginer que les comités d’entreprise puissent négocier à armes égales, étant donné qu’ils n’ont pas la possibilité d’organiser des grèves, sont peu protégés du risque de représailles de l’employeur et n’ont pas les mêmes ressources matérielles et humaines qu’un syndicat.
Pour renforcer la négociation collective, mieux vaut étendre le pouvoir de négociation collective comme nous le proposons et promouvoir la négociation sectorielle. L’instrument juridique mal conçu décrit ici est à nos yeux inutile et ne constitue pas un bon moyen d’établir des conventions collectives dans les entreprises où il n’existe pas de syndicat. Qui plus est, sa suppression serait sans conséquence concrète, puisqu’aucun accord n’a en réalité été conclu par des comités d’entreprise (
L’idée que les pays où les conventions collectives sont conclues à l’échelon de l’entreprise – Canada, États-Unis et Japon par exemple – se caractérisent en général par un taux de couverture conventionnelle faible, cette couverture étant globalement proportionnelle au taux de syndicalisation, est une thèse défendue de longue date
D’après Mathys (
Les conventions de l’OIT ne désignent pas de niveau à privilégier pour la négociation collective, cette question devant être du ressort des parties. De même, le Comité de la liberté syndicale ne prend parti ni pour la négociation au niveau de la branche ni pour la négociation au niveau de l’entreprise, mais souligne que la législation ne doit pas empêcher que la négociation se déroule à l’échelon de la branche (
Parce qu’elle accroît la couverture, la négociation collective centralisée offre plusieurs avantages par rapport à la négociation d’entreprise. L’uniformité des conditions de travail au sein d’un même secteur d’activité exclut le salaire des paramètres de la concurrence entre employeurs, ce qui limite la tarification concurrentielle parmi les employeurs et parmi les salariés (
Malgré le rôle positif qu’elle pourrait jouer et bien qu’elle soit prévue par la loi depuis 2009
Aux termes du Code du travail actuellement en vigueur, lorsqu’une convention collective est conclue par une fédération syndicale (c’est-à-dire une association regroupant des syndicats)
De surcroît, une loi distincte du Code du travail a instauré des «comités de dialogue sectoriel» et a défini les critères qui doivent être remplis pour que les partenaires sociaux sectoriels puissent conclure des conventions collectives au sein de ces instances
Rien ne justifie de conserver deux formes différentes de négociation sectorielle. La solution serait d’harmoniser les critères de représentativité énoncés dans le Code du travail et ceux figurant dans la loi sur les comités de dialogue sectoriel. Cette loi prévoit un ensemble de critères plus complet, a priori plus adapté. Toutefois, il faudrait que l’avis des partenaires sociaux ait un poids important dans le choix du dispositif à retenir.
Les agents de la fonction publique travaillent eux aussi dans le cadre d’un lien de subordination et de dépendance économique. La négociation collective peut donc être le meilleur moyen de les impliquer dans la définition de leurs conditions de travail. Cependant, les parties et la latitude dont elles disposent ne sont pas les mêmes que dans le secteur privé, si bien que des règles spécifiques sont nécessaires. L’employeur représente non pas ses propres intérêts, mais ceux du public (
Les pratiques nationales en matière de négociation collective dans la fonction publique sont très variables. La grande majorité des États membres de l’UE font appel à une forme quelconque de négociation pour déterminer les conditions de travail et/ou les salaires mais, dans d’autres cas, ces aspects relèvent de décisions unilatérales des pouvoirs publics. Les différences entre ces deux régimes sont souvent subtiles, parce qu’il peut être difficile d’établir une distinction non seulement entre négociation, consultations et prise de décision unilatérale, mais aussi entre la lettre de la loi et la pratique.
Dans les faits, la fixation des salaires résulte souvent d’un mélange des deux régimes (
Les conventions de l’OIT permettent de restreindre le droit de négociation collective dans le cas des forces armées, de la police
Bien que la Hongrie ait ratifié toutes les conventions de l’OIT pertinentes, son droit du travail restreint sans justification le droit de négociation collective des salariés de la fonction publique.
Premièrement, le personnel de l’administration publique est exclu de la négociation collective, hormis celui qui ne participe pas, fût-ce indirectement, aux fonctions administratives (par exemple les gardiens, les chauffeurs ou le personnel de restauration employés par des organismes publics)
Deuxièmement, la négociation collective est également très limitée dans les institutions publiques qui, sans être des organismes administratifs, fournissent des services publics, par exemple dans le domaine de l’éducation, des soins de santé et de la culture. Les critères de représentativité applicables dans ce secteur sont les mêmes que ceux prévus dans le Code du travail, mais l’éventail des sujets sur lesquels peut porter la négociation collective est beaucoup plus étroit. Autrement dit, les syndicats doivent atteindre le même taux de syndicalisation que celui applicable dans le secteur privé, mais le périmètre de la négociation est trop restreint, étant donné que la grande majorité des dispositions légales applicables – comme celles relatives à la cessation d’emploi et à la rémunération – ne souffrent aucune dérogation
De surcroît, une réforme de 2020 interdit la conclusion de conventions collectives dans le secteur public de la santé à compter de 2021, et un décret d’application abroge toutes les conventions existantes
Selon nous, les restrictions actuellement appliquées à la négociation collective dans le secteur public devraient être supprimées non seulement parce qu’elles sont contraires aux droits fondamentaux, mais aussi pour promouvoir une réglementation du travail adaptable et souple favorable à une amélioration des conditions de travail.
En Hongrie, la négociation collective est mise à mal par la faiblesse et la diminution des taux de couverture conventionnelle et de syndicalisation. Même si la législation et la réglementation ne peuvent à elles seules faire progresser ces taux, il est primordial que les règles relatives à la représentativité syndicale ne fassent pas inutilement obstacle à la négociation collective. Parallèlement, il faut veiller à ce qu’aucune partie n’ait le droit de négocier si elle n’est pas investie d’un mandat démocratique.
Notre tour d’horizon de la situation hongroise, évaluée à la lumière des normes de l’OIT et des pratiques qui ont cours dans d’autres pays, nous a permis de mettre en évidence des exemples dans lesquels ces principes ne sont pas pleinement respectés. En l’absence de négociation collective conduite à un niveau relativement élevé (le secteur, la branche ou la région), la seule possibilité, pour les syndicats, de participer à la négociation collective consiste à respecter les critères de représentativité au niveau de l’entreprise. Cette question est un enjeu de taille en Hongrie et dans les autres pays où la négociation est décentralisée, tandis qu’elle revêt moins d’importance dans les contextes où la négociation est centralisée et où des fédérations syndicales reconnues négocient principalement à un niveau élevé. L’analyse du cadre réglementaire qui régit la négociation collective en Hongrie est donc particulièrement riche d’enseignements pour les pays de l’ancienne Union soviétique et d’Europe orientale.
Depuis peu, la diminution du taux de syndicalisation conduit à remettre en cause la réglementation hongroise relative à la représentativité, les syndicats étant de moins en moins capables d’atteindre les seuils requis, pourtant relativement bas. Une réforme de ces règles est donc indispensable pour que la couverture conventionnelle se maintienne au moins à son niveau actuel. Nous proposons: i) d’autoriser les délégués du personnel à conclure des conventions collectives sous réserve qu’elles soient approuvées par la majorité des travailleurs; ii) d’introduire des critères adaptés pour la négociation sectorielle; et iii) d’étendre au secteur public les critères de représentativité applicables en vertu du Code du travail afin de permettre aux partenaires sociaux de négocier collectivement.
Nous avons conscience qu’à elles seules ces réformes du cadre juridique n’aboutiront pas immédiatement à l’ouverture d’un dialogue sincère et profitable à toutes les parties, mais nous considérons qu’elles peuvent contribuer à éliminer des obstacles juridiques non négligeables. Dans le contexte hongrois actuel, il est peu probable que nos propositions soient retenues, le gouvernement n’étant pas favorable à des initiatives autonomes telles que l’organisation et la négociation collectives. Il n’en demeure pas moins important de les faire connaître afin de préparer le terrain à une solution éventuelle, de même que pour montrer aux autres pays les conséquences de politiques aussi restrictives que celles appliquées en Hongrie.
Loi no 2 de 1967 portant Code du travail.
Loi no 22 de 1992 portant Code du travail.
Loi no 1 de 2012 portant Code du travail.
Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 277 (2).
Loi no 70 de 2023 portant simplification du fonctionnement de l’État.
Loi fondamentale de la Hongrie (
L’obligation de promouvoir la négociation collective est consacrée par la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail, adoptée en 1998 et amendée en 2022, art. 2
Convention no 154, art. 5 (2)
Loi no 22 de 1992 portant Code du travail, art. 33 (2)-(5).
Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 276 (2) et (6).
Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 279 (3).
Loi no 22 de 1992 portant Code du travail, art. 33 (6).
Loi no 22 de 1992 portant Code du travail, art. 33 (2)-(5).
Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 276 (4).
Voir les arrêts de la Cour suprême EBH 2002.684 et BH 2003.128.
Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 276 (8).
Décision de la Cour constitutionnelle 22/2023 (X. 4) AB.
Arrêt de la Cour suprême EBH 2018.M.6.
Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 268.
Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 260 (3)-(5), 266 et 268.
OCDE, «Couverture conventionnelle», Explorateur des données de l’OCDE, dernière mise à jour: 30 septembre 2025.
Worker-participation.eu, «National Industrial Relations, France»,
Loi no 74 de 2009 relative aux comités de dialogue sectoriel et à certains aspects du dialogue social de niveau intermédiaire.
Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 231 (2); loi no 175 de 2011 relative à la liberté syndicale, au statut des organisations d’utilité publique et au fonctionnement et au subventionnement des organisations non gouvernementales, art. 4 (3).
Loi no 1 de 2012 portant Code du travail, art. 276 (3).
Loi no 74 de 2009 relative aux comités de dialogue sectoriel et à certains aspects du dialogue social de niveau intermédiaire, annexe 1.
Convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, art. 9 (1); convention no 98, art. 5 (1); convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978; convention no 154, art. 1 (2).
Convention no 98, art. 6; convention no 154, art. 1 (3). Les pays qui ont ratifié la convention no 151 s’engagent à promouvoir la négociation dans la fonction publique, sauf pour les agents de niveau élevé dont les fonctions sont normalement considérées comme ayant trait à la formulation des politiques à suivre ou à des tâches de direction ou aux agents dont les responsabilités ont un caractère hautement confidentiel (convention no 151, art. 1).
Ces agents sont employés par l’organisme public en vertu d’un contrat de travail et non d’un régime de droit public organisé par la loi. Voir la loi no 125 de 2018 relative à l’administration publique; la loi no 107 de 2019 relative aux organismes administratifs ayant un statut spécial et au statut de leur personnel et la loi no 199 de 2011 relative aux fonctionnaires.
Loi no 33 de 1992 relative au statut des fonctionnaires, art. 13.
Loi no 100 de 2020 relative à la relation d’emploi dans le secteur de la santé et décret gouvernemental no 530/2020 (XI 28) relatif à certains aspects du statut juridique des professionnels de santé, art. 6.
Les auteurs n’ont pas d’intérêts concurrents à déclarer.